COP25: NHỮNG THÁCH THỨC MANG TÍNH RẤT CHÍNH TRỊ
Hội nghị lần thứ 25 các quốc gia thành viên Công ước về biến đổi khí hậu lần thứ 25 sẽ được tổ chức tại Madrid từ ngày 2 đến ngày 13 tháng 12. Đằng sau tính chất kỹ thuật của các cuộc thảo luận được công bố, tiềm ẩn những thách thức mang tính rất chính trị.
Hội nghị thường niên lần thứ 25 các quốc gia thành viên Công ước về biến đổi khí hậu của Liên hợp quốc (COP25) đã khai mạc vào hôm thứ Hai này tại Madrid, sẽ diễn ra trong hai tuần đàm phán. Hội nghị được dự kiến tổ chức trong năm nay tại châu Mỹ Latinh, tuy nhiên, nước chủ nhà, Chile, đã từ chối tổ chức vào giờ chót. Đối mặt với sự giận dữ của các cuộc biểu tình đường phố và sự tranh cãi xã hội, chính quyền ở Santiago, vào ngày 30 tháng 10, đã từ chối tổ chức cuộc họp này, tạo ra một sự hỗn loạn về mặt hậu cần cho Ban Thư ký Liên hợp quốc, cho gần hai trăm phái đoàn chính thức và hàng ngàn người tham dự thuộc các tổ chức xã hội dân sự.
Một cú đánh đặc biệt nặng nề đối với tất cả những đại diện các nước phía Nam, những nước phải vật lộn để tìm nguồn tài chính cho việc di chuyển các phái đoàn của mình. Tây Ban Nha đã đề xuất tổ chức hội nghị COP25 lần này, dưới sự chủ tọa của Chile, ở Madrid và đã thành công một cách khéo léo trong việc tổ chức, trong vòng chưa đầy bốn tuần, những gì thông thường phải mất gần một năm để chuẩn bị. Và như vậy đã tránh được việc hội nghị lần này bị tổ chức trễ hạn, trong bối cảnh mà chương trình nghị sự của cuộc đàm phán quốc tế về biến đổi khí hậu đã đặc biệt dày đặc.
Chia sẻ gánh nặng
Để hiểu được mục đích của hội nghị COP25 lần này, cần nhớ lại những giai đoạn tổ chức trước đây. Trong lịch sử các cuộc đàm phán quốc tế về biến đổi khí hậu đang diễn ra từ khi Công ước quốc tế về biến đổi khí hậu được thông qua ở Rio vào năm 1992, mà hội nghị COP là những cột mốc quan trọng (hội nghị lần đầu diễn ra vào năm 1995), cần phải nhớ đến cuộc cách mạng Copernic xảy ra vào năm 2009 và dẫn đến thỏa thuận Paris được thông qua vào năm 2015.
Cho đến năm 2009, triết lý cơ bản của các cuộc đàm phán quốc tế về biến đổi khí hậu dựa trên nguyên tắc “chia sẻ gánh nặng” (burden sharing). Nguyên tắc đó đề cập đến việc xác định “gánh nặng” (đồng thuận về mức mà tình trạng thời tiết nóng lên toàn cầu không được vượt qua, để từ đó có thể suy ra một mức giảm phát thải toàn cầu cần phải đạt được), rồi chia sẻ nó. Toàn bộ vấn đề, một mặt, là tìm ra một điểm đồng thuận về một quỹ đạo giảm mức phát thải hàng năm phù hợp với mục đích dài hạn (kìm hãm tình trạng thời tiết nóng lên toàn cầu dưới mức 2°C so với thời kỳ tiền công nghiệp và nếu có thể dưới mức 1,5°C, như thỏa thuận Paris năm 2015 đã ấn định sau này) và mặt khác, tìm ra một phương thức phân chia nỗ lực [giảm phát thải] này một cách công bằng và được tất cả các quốc gia thành viên công ước về biến đổi khí hậu chấp nhận, có tính đến những trách nhiệm trong lịch sử và những khả năng đóng góp rất khác nhau giữa các nước giàu, nước nghèo và nước mới nổi.
Vấn đề là các quốc gia, trong thực tế, chưa bao giờ đồng thuận về bất kỳ một sự phân chia nào trong nỗ lực khắc phục tình trạng biến đổi khí hậu. Cần phải nhớ rằng các cuộc đàm phán đa phương đều dựa trên quy tắc đồng thuận giữa các Nhà nước-dân tộc có chủ quyền. Đây vừa là điểm mạnh vừa là điểm yếu của luật pháp quốc tế: để áp dụng một quy tắc, tất cả các quốc gia thành viên tham gia cuộc thảo luận phải đồng ý để triển khai nó. Được thông qua với sự đồng thuận của Liên Hợp Quốc, nghị định thư Kyoto được ký vào năm 1997 (hội nghị COP3) nhắm đến việc tổ chức sự phân chia nỗ lực toàn cầu này. Nghị định thư dự kiến, trong những năm đầu triển khai, chỉ những nước giàu mới cam kết giảm phát thải, trong khi những nước đang phát triển sẽ cam kết mức giảm phát thải của mình sau này, trên cơ sở các cuộc đàm phán quốc tế được tiến hành sau đó.
Tuy nhiên, bên cạnh sự yếu kém trong các cam kết giảm phát thải của các nước giàu (một tín hiệu không mang tính khuyến khích lắm để đến lượt các nước đang phát triển tham gia vào việc phân chia nỗ lực giảm phát thải), nghị định thư Kyoto ngay từ đầu đã thất bại khi Hoa Kỳ, vào thời điểm đó là nước chính phát thải CO2, đã từ chối phê chuẩn nghị định thư. Liên quan đến vấn đề này, trong số nhiều lập luận khác, Trung Quốc, trở thành nước phát thải rất nhiều, cũng phải tham gia vào nỗ lực tập thể. Điều mà, đã bị Trung Quốc loại trừ, khi tính đến trách nhiệm trong lịch sử của họ, vì họ từng ít phát thải khí nhà kính trên toàn cầu.
Nâng tầm mức tham vọng
Cuộc đối thoại giữa những người điếc và sự tắc nghẽn này kéo dài cho đến khi hội nghị COP15 được tổ chức vào năm 2009 tại Copenhagen. Trong khi các nước châu Âu cố gắng làm hồi sinh nghị định thư Kyoto trong cơn hấp hối và bất lực, thì Hoa Kỳ và Trung Quốc đã quyết định phá vỡ nó vĩnh viễn và phát minh ra một thứ khác. Do triết lý “từ trên xuống” (top-down), đề cập đến việc xác định một mục tiêu giảm phát thải toàn cầu rồi phân chia nó giữa các quốc gia có chủ quyền, hấp dẫn về mặt lý thuyết nhưng không hiệu quả trong thực tế (mỗi nước tìm cách giảm phát thải ít nhất có thể và không làm gì hết nếu có thể), nên cần thay thế nó với triết lý “từ dưới lên” (bottom-up), trong đó mỗi quốc gia có chủ quyền sẽ đưa ra những cam kết nhằm giúp ổn định tình trạng biến đổi khí hậu toàn cầu ở một mức mà cộng đồng khoa học quốc tế cho là có tính bền vững cho tương lai của nhân loại, nhưng bằng cách cam kết dựa trên những gì mà mỗi nước mong muốn. Trước cảnh nhà đang cháy, hãy ngừng tranh cãi xem ai phải đóng góp bao nhiêu việc, bất luận đó là một chiếc xe cứu hỏa, một cái xô nước hay một cái đê [để bảo vệ ngón tay khi khâu vá – ND], mà là cần mọi người đều tham gia. Chủ nghĩa thực dụng hơn là chủ nghĩa lý tưởng.
Chính trên cơ sở triết lý mới này mà thỏa thuận Paris về biến đổi khí hậu đã được xây dựng, được thông qua vào tháng 12 năm 2015 tại hội nghị COP21. Thành công to lớn của COP21, không giống như Nghị định thư Kyoto, là đã lôi kéo được gần như tất cả các quốc gia trên hành tinh đưa ra những cam kết về giảm phát thải của mình, thông qua những “đóng góp tự nguyện của từng quốc gia” (NDC, Nationally Determined Contributions). Điểm yếu lớn của NDC là tổng những cam kết đơn phương giảm phát thải của các quốc gia cho đến năm 2030 – nếu được tuân thủ, một điều không có gì là đảm bảo, như trường hợp của Pháp cho thấy –, rõ ràng là không làm hạn chế được tình trạng thời tiết nóng lên dưới mức 2°C đến cuối thế kỷ này. Mức cam kết của mỗi nước là rất thấp, đặc biệt có rất nhiều những cái đê và những cái xô nước nhưng không hề có xe cứu hỏa nào cả. Tổng mức NDC được triển khai ở Paris vào năm 2015, như vậy, vẽ ra một quỹ đạo thời tiết nóng lên ở mức 3,2°C, một viễn cảnh thảm khốc.
Đây là lý do vì sao, ngay từ khi soạn thảo, thỏa thuận Paris đã dự báo một nguyên tắc xem xét lại các mức NDC mỗi năm năm một lần để “nâng tầm mức tham vọng”. Vì vậy, vào tháng 11 năm 2020, nhân hội nghị COP26 sẽ được tổ chức tại Glasgow, các quốc gia được mời đưa ra những mục tiêu mới. Liệu nước nào có thể nâng mức NDC của mình cao hơn... hoặc không nâng gì cả. Bởi vì rõ ràng không có nghĩa vụ ràng buộc nào phải làm như vậy cả, vì chủ quyền quốc gia.
Nếu không nâng các mức NDC trong năm tới, và đặc biệt, nếu các quốc gia không tăng cường nỗ lực giảm phát thải ngay bây giờ, thì cuộc chiến vì khí hậu sẽ không thể cứu vãn. Điều này một lần nữa đã được chỉ ra trong báo cáo thường niên lần thứ 10 của Chương trình Phát triển Liên Hợp Quốc [UNDP] về việc đo lường khoảng cách giữa các mục tiêu và hành động vì khí hậu, được công bố vào tuần trước. Thay vì đạt đến đỉnh điểm và bắt đầu giảm xuống, thì lượng phát thải toàn cầu đã tăng lên 1,5% mỗi năm trong thập kỷ qua, đến mức để đạt được mục tiêu 2°C, chúng ta sẽ phải hành động mạnh mẽ hơn và nhanh hơn. Để đạt được các mục tiêu dài hạn, từ nay phải làm giảm mức phát thải toàn cầu xuống 7,6% mỗi năm trong giai đoạn 2020-2030 nếu muốn duy trì mức dưới 1,5°C và 2,7% mỗi năm, để có cơ hội không vượt quá mức 2°C. Điều này có nghĩa là phải nhân các mức NDC lần lượt lên gấp năm và gấp ba lần so với các mức NDC hiện tại. Và điều tất nhiên là bất kỳ sự chậm trễ nào của ngày hôm nay sẽ đòi hỏi những nỗ lực thậm chí còn lớn hơn vào ngày mai.
Thông điệp mang tính chính trị mạnh mẽ
 |
| Lola Vallejo |
Mặc dù đây không phải là trọng tâm của hội nghị COP 25, nhưng chủ đề quan trọng này của việc nâng tầm mức tham vọng, tất nhiên, sẽ khiến mọi nước tham gia hội nghị ở Madrid sẽ phải suy nghĩ, khi chỉ còn một năm nữa là đến hội nghị tại Glasgow. “Trong khi kỳ hạn của năm 2020 để thông báo các mức đóng góp [giảm phát thải] cần cải thiện đang đến gần, thì không có gì cho thấy các nước phát thải lớn cam kết nâng mức đóng góp của mình một cách vững chắc. Cho đến nay, những nước đã gửi đi một tín hiệu rõ ràng ủng hộ việc cải thiện [mức giảm phát thải] chỉ chiếm ít hơn 10% lượng phát thải toàn cầu, và chỉ có quần đảo Marshall đã đưa ra một mức NDC có cải thiện”, theo lời của bà Lola Vallejo, Giám đốc chương trình khí hậu của IDDRI.
Hãy xem ở Madrid, liệu các nước lớn và đặc biệt là EU – đại diện cho các quốc gia thành viên của mình – có đưa ra những tuyên bố mang tính chính trị mạnh mẽ cho việc nâng tầm mức tham vọng hay không và liệu liên minh những nước muốn đi đầu [trong việc nâng tầm mức tham vọng] có được tăng cường hay không, khi biết rằng một tuyên bố chung của tất cả các quốc gia thành viên tham gia hội nghị COP lần này (được dự đoán có các cuộc đàm phán dài ngày để đạt được sự đồng thuận và sự tán thành của những nước còn ngập ngừng nhất, như Ả Rập Saudi) là điều có vẻ khó đạt được.
Do đó người ta trông chờ từ Madrid những thông điệp chính trị mạnh mẽ về việc nâng tầm mức tham vọng khi cuộc họp ở Glasgow đang đến gần. Hội nghị COP25 lần này, diễn ra đúng hơn vào một thời điểm trung gian, cũng không kém phần quan trọng. Sau thỏa thuận Paris vào năm 2015, phần lớn các cuộc đàm phán về những hội nghị COP đã qua (Marrakech, Bonn dưới sự chủ trì của Fiji, Katowice) đều tập trung vào việc phát triển các quy tắc chung cho việc triển khai thực hiện. Đặc biệt là việc thống nhất cách thức mà mỗi nước phải hạch toán và báo cáo lượng phát thải của nước mình, và đảm bảo mỗi nước phải thực hiện hiệu quả những gì đã cam kết. Công việc soạn thảo “cẩm nang” này, bộ quy tắc ứng dụng thỏa thuận Paris, về cơ bản, đã hoàn tất vào năm ngoái ở Katowice (COP24). Nhưng thực tế không hoàn toàn giống như vậy.
Các hạn mức tín dụng phát thải
 |
| Paul Watkinson |
Trong số các quy tắc còn cần phải giải quyết, phần chính liên quan đến việc trao đổi các hạn mức tín dụng phát thải quốc tế, trên cơ sở nguyên tắc đã được quy định tại Điều 6 của thỏa thuận Paris. Các cuộc đàm phán ở Madrid nên tập trung chủ yếu về vấn đề này, theo Paul Watkinson, Chủ tịch Ủy ban Tư vấn Khoa học và Công nghệ (SBSTA, Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice), người phụ trách mối liên hệ giữa cộng đồng khoa học và Công ước về Khí hậu.
Đó là vấn đề gì? Điều 6 của thỏa thuận Paris cho phép một nước (hoặc một doanh nghiệp của nước đó) có được giấy chứng nhận giảm phát thải khí nhà kính ở nước ngoài, để đáp ứng các cam kết của mình. Một chủ đề quan trọng ở Madrid sẽ là xây dựng những quy tắc để đảm bảo tính toàn vẹn về môi trường của hệ thống này, đặc biệt là việc đảm bảo sao cho không để xảy ra tình trạng hạch toán hai lần. Ví dụ: quốc gia A hoặc một doanh nghiệp của quốc gia đó đầu tư vào quốc gia B để xây dựng một nhà máy điện từ năng lượng gió hoặc thực hiện kế hoạch bảo tồn rừng. Các dự án đó giúp giảm phát thải khí nhà kính, và do đó được cấp các giấy chứng nhận [giảm phát thải] tương ứng, có thể được hạch toán “ghi có” cho quốc gia hoặc cho doanh nghiệp bên A. Ngược lại, bên B, nước tiếp nhận dự án, không được hạch toán “ghi có” cho các mức giảm phát thải này, được tạo ra trên lãnh thổ của mình, như là một đóng góp cho việc đạt được các mục tiêu giảm phát thải của chính quốc gia mình, bởi vì các mức giảm phát thải đó đã được “ghi có” cho quốc gia (hoặc doanh nghiệp) A.
Hệ thống này tương tự như Cơ chế phát triển sạch (CDM, Clean Development Mechanism) của nghị định thư Kyoto, cho phép một nước giàu (hoặc một nhà đầu tư tư nhân của nước giàu đó) thực hiện những dự án ở các nước đang phát triển và do đó tích lũy các giấy chứng nhận giảm phát thải. Ngoại trừ một thực tế vào thời điểm đó là các nước đang phát triển không cam kết giảm các mục tiêu phát thải của nước mình, thì từ nay họ phải làm điều đó trong khuôn khổ thỏa thuận Paris. Từ đó một số quốc gia – đặc biệt là Brazil – mong muốn có thể xem xét giảm phát thải trong khuôn khổ [thỏa thuận Paris] như là một đóng góp, một phần hoặc toàn bộ, vào các mục tiêu giảm phát thải quốc gia... với nguy cơ có sự hạch toán kép.
Sự toàn vẹn về mặt môi trường
 |
| Alain Karsenty |
Bên cạnh rủi ro hạch toán kép nói trên, còn có một vấn đề khác, ít được nhấn mạnh trong các cuộc tranh luận, về thực tế các mức giảm phát thải được liên kết với một dự án phát triển nào đó. Thật vậy, các mức giảm phát thải này có thể được đánh giá quá cao, một cách dễ dàng, để tối đa hóa lượng tín dụng [giảm phát thải] được tạo ra, theo Alain Karsenty, một nhà nghiên cứu của CIRAD, liên quan đến các dự án được chứng thực REDD+ (để giảm phát thải từ tình trạng phá rừng và xuống cấp rừng ở các nước đang phát triển).
Vấn đề về tính toàn vẹn môi trường của các cơ chế này, cho phép tạo ra và chuyển nhượng các giấy chứng nhận giảm phát thải, đang trở thành một thách thức lớn. Thật vậy, các hãng hàng không (và các nhà nước đứng sau họ), những người chống đối mọi sự đánh thuế lên nhiên liệu quốc tế để giảm lượng phát thải của mình, nhưng phải cam kết theo con đường trung tính carbon, đều nhắm vào việc mua các hạn mức tín dụng [giảm phát thải] để bù đắp cho lượng phát thải của mình. Đây là mục đích của sáng kiến Corsia, được Tổ chức Hàng không Dân dụng Quốc tế triển khai. Tuy nhiên, dù các cơ chế thị trường này có thể liêm khiết đến mấy, các quy tắc phải được quy định một cách cụ thể tại Madrid, thì một mình chúng cũng sẽ không bao giờ có thể bù đắp được lượng phát thải của ngành hàng không quốc tế, trái với thông tin của các hãng hàng không, từ chối xem xét làm giảm lượng phát thải tuyệt đối CO2 của họ.
Trong cuộc đàm phán phức tạp này về các cơ chế thị trường, mà các quốc gia mong muốn tham gia, để có thể đóng góp vào các mục tiêu [giảm phát thải] quốc gia của mình, có một chủ đề phụ cũng có nguy cơ làm đau đầu các phái đoàn tham dự hội nghị: đó là làm gì với những giấy chứng nhận phát thải đã được cấp thông qua cơ chế phát triển sạch của nghị định thư Kyoto? Vấn đề đặt ra là bất cứ điều gì trừ việc tuyên bố là không có giá trị. Trong giai đoạn đầu ứng dụng nghị định thư Kyoto (2008-2012), đã có gần một tỷ giấy chứng nhận giảm phát thải (CER, Certified Emission Reduction) được cấp, tương ứng với bấy nhiêu tấn CO2. Trong giai đoạn tiếp theo, từ năm 2013 đến năm 2020,1 đã có một lượng tương đương các giấy chứng nhận giảm phát thải được cấp.
Theo bản báo cáo mới nhất của ban thư ký Công ước về khí hậu, thì người ta còn cấp 45 triệu giấy chứng nhận giảm phát thải từ ngày 1 tháng 9 năm 2018 đến ngày 31 tháng 8 năm 2019. Đối với lượng giấy chứng nhận giảm phát thải được cấp trong mười năm qua, nếu các quốc gia quyết định rằng các hạn mức tín dụng “Kyoto” này có thể được hạch toán vào các cam kết giảm phát thải của mình, thì “điều này sẽ tác động đáng kể đến mức độ tham vọng của thỏa thuận Paris,” Paul Watkinson cảnh báo. Ngược lại, liệu họ có quyết định tương đối hoá tầm quan trọng của các tín dụng “Kyoto” này hay không? Hay chỉ quyết định hạch toán một phần trong số đó thôi? Điều này hứa hẹn những cuộc thảo luận thú vị của những kẻ buôn thảm về quan điểm...
Huỳnh Thiện Quốc Việt dịch
Nguồn: COP25: des enjeux très politiques, Alternatives Economiques, 02/12/2019.
