ĐIỀU GÌ ĐÃ THỰC SỰ XẢY RA Ở BRETTON WOODS
Bảy mươi lăm năm trước, hiệp ước Bretton Woods năm 1944 đã ra đời không phải từ một quá trình hợp tác quốc tế tuyệt vời. Đó là kết quả của hai năm đàm phán và tranh đấu khốc liệt giữa Hoa Kỳ và Anh Quốc, vì sự thống trị nền kinh tế thế giới.
Người ta lưu truyền một huyền thoại trong các giảng đường và các sách giáo khoa kinh tế: cách đây vừa đúng sáu mươi năm, 44 nước đã nhóm họp tại Bretton Woods, Hoa Kỳ, để điều tiết nền tài chính toàn cầu. Một cách thực hành tuyệt vời sự hợp tác quốc tế, một khoảnh khắc huyền thoại, đã tạo ra Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới. Và là thứ mà chúng ta nên tìm lại tinh thần đó để thực thi một “Bretton Woods mới” nhằm đối phó với những rối loạn hiện nay về sự toàn cầu hóa tài chính.
Thực ra, chưa hề xảy ra điều gì như thế. Hội nghị Bretton Woods chỉ là kết quả của những cuộc đàm phán kiên trì, được tiến hành từ năm 1942, giữa chỉ hai nước mà thôi, Hoa Kỳ và Anh Quốc. Kết quả đó là thành quả của những trận chiến, lớn nhỏ, mà hai siêu cường này đã lao vào vì sự thống trị nền kinh tế thế giới. Chúng ta thử quay trở lại với những gì đã thực sự xảy ra tại Bretton Woods.
Mọi việc đều bắt đầu với việc nước Anh phải giải quyết một vấn đề cụ thể: làm thế nào để tài trợ cho nỗ lực chiến tranh? Ngay từ cuối năm 1940, các nguồn dự trữ quốc tế của nước Anh đã bị chia làm năm và bấy giờ chỉ bằng 40% nợ nước ngoài. Anh Quốc rất cần tiền trong tuyệt vọng. Chỉ có một nước có thể cho họ vay tiền: Hoa Kỳ. Nhưng vào năm 1933, người Anh đã ngừng trả các khoản vay mà Hoa Kỳ đã cho họ vay để tài trợ cho cuộc Chiến tranh Thế giới lần thứ nhất. Về phần Hoa Kỳ, kể từ cuộc khủng hoảng năm 1929, các doanh nghiệp Mỹ là nạn nhân của một tình thế kinh tế suy thoái. Các doanh nghiệp Mỹ rất muốn gia tăng xuất khẩu hàng hóa, nhưng lại đối mặt với các quy tắc bảo hộ của Đế chế Anh.
Phải trả tiền trước khi nhận được sự giúp đỡ
Thế nhưng giới tinh hoa chính trị và tài chính Mỹ vẫn chấp nhận giúp đỡ đồng minh của mình. Với hai điều kiện: sự kết thúc của đế chế Anh và sự thay thế đồng bảng Anh bằng đồng đô-la Mỹ như là đồng tiền hàng đầu của thế giới. Như vậy, các cuộc đàm phán, được khởi đầu vào năm 1942 giữa hai nước, đã tập trung ngay vào các nguyên tắc về sự quản trị thương mại và tiền tệ thời hậu chiến.
Do người Anh cần đô-la để mua khí tài, nên người Mỹ, trước khi xem xét bất kỳ khoản vay nào, yêu cầu họ trước tiên là Anh Quốc phải bán số vốn mà họ nắm giữ trên thị trường chứng khoán Mỹ. Đế chế Anh phải trả tiền trước khi nhận được bất kỳ sự giúp đỡ nào. Bị dồn vào đường cùng về nhu cầu tài chính, Anh Quốc sẽ phải trả: 10% nỗ lực chiến tranh của Anh sẽ được tài trợ bằng việc bán các tài sản đang nắm giữ ở nước ngoài. Một khi cán cân quyền lực được thiết lập, thì Hoa Kỳ sẽ chấp nhận đàm phán một hợp đồng cho vay-cho thuê (lend-lease): một khoản tín dụng cho thuê hàng hóa, và vào cuối thời hạn thuê, bên thuê có thể sở hữu hàng hóa hoặc trả lại hàng hóa. Chúng ta có thể tưởng tượng người Anh có thể trả lại khí tài trong trạng thái nào...
Tại sao phải cần đến một giản đồ phức tạp đến thế mà không phải là một khoản vay đơn giản? Bởi vì đạo luật Johnson, cấm cho vay đối với những nước nào chưa trả hết nợ cũ, và vì một số “luật trung lập” khác, cấm cho vay đối với những nước nào đang có xung đột. Vì vậy, cần phải tìm ra một cách để lách Quốc hội. Và giải pháp là thoả thuận cho vay-cho thuê.
Hoa Kỳ đã sử dụng hợp đồng cho vay-cho thuê thành một vũ khí hủy diệt các quy tắc bảo hộ của đế chế thương mại Anh: Điều VII [của hợp đồng cho vay-cho thuê] quy định, sau khi kết thúc xung đột, hai nước phải “đảm bảo không phân biệt đối xử đối với tất cả các sản phẩm được nhập khẩu từ nước kia”. Giữa tháng 7 năm 1941, thời điểm khai mạc các cuộc đàm phán, và vào tháng 2 năm 1942, thời điểm ký kết thỏa thuận, các nhà ngoại giao Anh đã làm mọi cách để lách Điều VII này. Nhưng không thành công. Vì quá cần khí tài, Anh Quốc sẽ ký thỏa thuận.
Thỏa thuận này đã được Hoa Kỳ quan niệm như là viên gạch đầu tiên góp phần vào sự tái thiết trật tự kinh tế thời hậu chiến. Trước hết, thỏa thuận này đề cập đến những vấn đề thương mại và định nghĩa về thương mại tự do quốc tế, hơn là sự điều tiết về tài chính. Trong suốt cuộc chiến, Hoa Kỳ sẽ thúc đẩy để phần thương mại trong các cuộc đàm phán đạt được kết quả. Nhưng không có kết quả. Hiến chương Havana, mà 53 quốc gia đã ký kết vào tháng 3 năm 1948, sẽ không theo đuổi đến cùng dự án thành lập một Tổ chức Thương mại Quốc tế. Nhưng rồi cuối cùng, tổ chức đó cũng đã ra đời vào năm 1994 với tên gọi là Tổ chức Thương mại Thế giới (WTO). Ngược lại, các cuộc đàm phán tiền tệ dẫn đến việc thành lập một tổ chức tài chính thế giới mới, đặc biệt là việc thành lập hai định chế quyền lực: Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF) và Ngân hàng Thế giới. Đó là đoạn kết của các trận chiến, với những phương pháp không phải lúc nào cũng lịch sự, giữa dự án của Harry Dexter White [một quan chức cấp cao của Bộ Tài chính Hoa Kỳ] và dự án của John Maynard Keynes [một nhà kinh tế học người Anh].
Hai dự án đối lập
Kể từ năm 1941, hai bên đàm phán đã vạch ra hai bản kế hoạch. Các bản kế hoạch này phản ánh lợi ích quốc gia của mỗi nước, được phóng chiếu theo cách hoàn toàn khác nhau trong thế giới thời hậu chiến. Anh Quốc biết rằng họ sẽ bước ra khỏi cuộc chiến đầy nợ nần. Họ muốn phục hồi sự tăng trưởng kinh tế của mình, trong khi vẫn duy trì được sự độc lập trong chính sách kinh tế của họ: tóm lại, họ muốn theo đuổi các chính sách keynesian. Vì thế, kế hoạch của Keynes tìm cách xây dựng một định chế tài chính đa phương, cho phép vay tiền mà không chịu quá nhiều ràng buộc và để chỗ cho sự linh hoạt trong các chính sách tiền tệ và thương mại quốc gia. Ngược lại, Hoa Kỳ sẽ là quốc gia chủ nợ, sẵn sàng xuất khẩu các sản phẩm của họ trên toàn thế giới và tìm cách áp đặt một nền tài chính quốc tế được kiểm soát bởi Bộ Tài chính Hoa Kỳ. Vì thế, kế hoạch của White nhắm đến việc xây dựng những định chế mà trọng lượng của Hoa Kỳ mang tính quyết định, cho vay có điều kiện, giám sát các chính sách quốc gia và thể chế hóa sự thống trị của đồng đô-la.
 |  | ||
| Đề xuất | Mục tiêu | Đề xuất | Mục tiêu |
| Khả năng thấu chi cho mỗi nước và mức thấu chi cao được định chế chấp nhận | Có thể vay mà không bị ràng buộc | Nguồn vốn đăng ký thấp từ các cổ đông và nguồn lưu trữ ngoại tệ thấp từ định chế | Hạn chế khả năng vay |
| Các nước có nguồn thặng dư, cần chấp nhận lâu dài một đồng tiền trao đổi quốc tế và cho vay khoản thặng dư của mình | Buộc các nước chủ nợ giúp đỡ các nước con nợ | Hạn mức vay của những nước có thâm hụt với nước ngoài bị giới hạn bởi hạn mức vốn được đăng ký | Buộc các nước con nợ phải điều chỉnh mà không bắt buộc các nước chủ nợ phải cho vay lâu dài |
| Cho vay và vay bằng tất cả các loại tiền tệ | Thiết lập một hệ thống tiền tệ quốc tế, không có sự thống trị của bất cứ đồng tiền quốc gia nào | Chỉ cho vay và vay bằng một vài loại ngoại tệ | Đảm bảo sự thống trị của đồng đô la |
| Dòng trao đổi ngoại hối chảy qua một hệ thống đa phương được tổ chức xung quanh các ngân hàng trung ương | Đảm bảo hệ thống tiền tệ quốc tế được quản lý theo cách đa phương | Tổ chức một thị trường tỷ giá hối đoái cố định | Đảm bảo quyền bá chủ của Bộ Tài chính Hoa Kỳ trên thị trường [tỷ giá hối đoái cố định] này |
| Trong trường hợp có vấn đề, mỗi nước có thể phá giá [đồng nội tệ] hoặc áp dụng các biện pháp bảo hộ | Đảm bảo sự độc lập của các chính sách quốc gia | Định chế phải đồng ý với các biện pháp phá giá | Cho phép Hoa Kỳ có tiếng nói trong chính sách của các nước khác |
Câu hỏi trung tâm là: Một quốc gia nên làm gì nếu mua của nước ngoài nhiều hơn những gì mình bán và vì vậy bị thâm hụt với nước ngoài? Hai bản kế hoạch hiện hữu đưa ra những câu trả lời mà con ve và con kiến trong chuyện ngụ ngôn sẽ phải bảo vệ. Trong vai trò của con ve, Keynes đề xuất thành lập một đồng tiền quốc tế, đồng bancor, được quản lý bởi một định chế đa phương, International Clearing Union [Liên minh thanh toán bù trừ quốc tế], có khả năng cho những nước bị thâm hụt với nước ngoài vay rất nhiều tiền: định chế này sẽ hưởng lợi từ khả năng thấu chi lên tới 26 tỷ US$, tương đương với kim ngạch thương mại thế giới thời trước chiến tranh[1]. Những giao dịch trao đổi ngoại tệ giữa các nước thâm hụt và các nước thặng dư sẽ được quản lý bởi các ngân hàng trung ương, nằm trong khuôn khổ của định chế này. Nói rõ ra, thị trường hối đoái sẽ không tồn tại nữa. Nó được thay thế bằng một sổ cái, được các ngân hàng trung ương quản lý theo cách phối hợp, ghi lại các giao dịch trao đổi tiền tệ trong sổ cái đó. Để không làm bùng nổ khoản nợ nước ngoài của mình, những nước có mức thâm hụt kéo dài có thể phá giá [đồng nội tệ] để gia tăng xuất khẩu hoặc áp đặt những biện pháp hạn chế dòng vốn chảy ra nước ngoài. Trong trường hợp thặng dư lâu dài, các nước chủ nợ phải định giá lại đồng tiền của mình và cho các nước gặp khó khăn vay khoản thặng dư của mình. Không chỉ có những nước mang nợ mới phải nỗ lực...
Trong vai trò con kiến, White muốn hạn chế khả năng vay tiền, được xác định so với nguồn vốn – thấp – của mỗi nước (tổng số nguồn vốn không vượt quá 5 tỷ US$). Ông muốn có một hệ thống tiền tệ quốc tế tập trung vào đồng đô-la, không bắt buộc Hoa Kỳ phải cấp tín dụng mà không có đối phần. Ông đề xuất một quỹ bình ổn quốc tế, cho các nước gặp khó khăn vay một ít tiền trong khuôn khổ một chế độ tỷ giá hối đoái cố định, chấp nhận một biên độ dao động nhỏ. Trong trường hợp thâm hụt kéo dài với nước ngoài, quốc gia con nợ sẽ gánh toàn bộ sức nặng điều chỉnh, phải phá vỡ sự tăng trưởng kinh tế để giảm nhập khẩu. Không có vấn đề chấp nhận đề xuất của Keynes về việc thành lập một loại hình ngân hàng trung ương thế giới, áp đặt bất cứ điều gì cho Hoa Kỳ và hoạt động xung quanh một đồng tiền siêu quốc gia cạnh tranh với đồng đô-la. Tuy nhiên, đối với những nước có nhu cầu xây dựng lại nền kinh tế thời hậu chiến của mình, White đề xuất thành lập một ngân hàng đầu tư.
Kể từ mùa hè năm 1942, hai người đã đàm phán để cố gắng dung hòa quan điểm của họ. Họ chỉ đạt được kết quả vào tháng 4 năm 1944. Thời gian cần thiết để White và nhóm của ông giết chết kế hoạch của Keynes, chôn vùi kế hoạch đó trước việc thành lập một Quỹ Tiền tệ Quốc tế, với những cơ hội cho vay hạn chế và sự giám sát chặt chẽ các chính sách quốc gia bởi điều chưa được gọi là sự điều chỉnh mang tính cấu trúc. Trong phiên bản đầu tiên về các quy chế thành lập định chế, quy định những nước hưởng lợi từ các vụ tháo chạy đồng vốn phải có nghĩa vụ phanh lại đà tháo chạy vốn đó, để giúp đỡ những nước là nạn nhân [sự tháo chạy đồng vốn đó]. Nghĩa vụ này sẽ được gỡ bỏ sau khi có sự can thiệp của các chủ ngân hàng Mỹ – đặc biệt là của Edward Brown, chủ tịch ngân hàng First National Bank của Chicago, một thành viên của phái đoàn đàm phán Mỹ –, những người đã hưởng lợi từ các cuộc tháo chạy đồng vốn từ châu Âu đến Hoa Kỳ. Tương tự như thế, đúng như những gì White muốn, một Ngân hàng Tái thiết và Phát triển Quốc tế, Ngân hàng Thế giới trong tương lai, được đề xuất thành lập để giúp đỡ các nước châu Âu tài trợ cho công cuộc tái thiết của họ. Vấn đề còn lại là triển khai kết quả đàm phán này. Đây sẽ là chức năng của hội nghị Bretton Woods.
Cuộc trình diễn tại Bretton Woods
Ngày 25 tháng 5 năm 1944, Tổng thống Roosevelt triệu tập 44 quốc gia để gặp nhau vào ngày 1 tháng 7. Trước đó, vào ngày 23 tháng 6, một cuộc họp với thành phần hạn chế đã được tổ chức tại thành phố Atlantic. Cuộc họp đó cho phép một số phái đoàn nước ngoài nắm được thông tin chi tiết về thỏa thuận Mỹ-Anh, trong khi Keynes và White giải quyết những chi tiết cuối cùng đằng sau hậu trường. Ngày 1 tháng 7, một đoàn tàu sặc sỡ chở 700 người, bao gồm các đại biểu, các cố vấn, các nhà báo, v.v., đến một khách sạn sang trọng ở vùng núi của tiểu bang New Hampshire, để thoát khỏi cái nóng mùa hè của Washington. Đây là sự nhượng bộ duy nhất mà White dành cho Keynes, người đang bị đau tim rất nặng.
Đừng tưởng tượng hội nghị Bretton Woods giống như những gì truyền hình cho chúng ta thấy ngày nay với những cuộc họp quốc tế của các nguyên thủ quốc gia được tổ chức nghiêm ngặt. Khách sạn đã bị đóng cửa để cải tạo từ hơn hai năm nay và khung cảnh tổ chức là một tình trạng rối ren hoàn toàn. Các hướng đạo sinh đã được huy động để đối phó, nhưng điều đó cũng không giúp tìm được người chủ khách sạn, bị choáng ngợp bởi các sự kiện, trong tình trạng say xỉn... Hơn nữa, như một đại diện của ngân hàng trung ương Mỹ nhớ lại, “có rất nhiều người hiện diện, nói rất nhiều thứ tiếng Anh khó hiểu, (...) người Nga không nói tiếng Anh, kể cả người phiên dịch của họ. Người Pháp nói tiếng Anh, nhưng người ta luôn gặp rất nhiều khó khăn để đảm bảo những gì họ nói được dịch một cách chính xác.”
Tất cả điều này không ngăn White làm chủ nội dung của cuộc đàm phán. Mục tiêu thứ nhất của White: vô hiệu hóa Keynes và tiếp tục trên cơ sở những thỏa hiệp đã được soạn thảo vào lúc trước khi diễn ra hội nghị. Hội nghị được tổ chức thành ba ủy ban. White tự mình tham gia ủy ban sẽ cho ra đời quỹ IMF. Ủy ban đó bị chi phối bởi các chuyên gia tiền tệ mà vai trò được khẳng định nhân dịp này. White đã rất thành công trong uỷ ban này. Khi quy định các quốc gia sẽ phải công bố tỉ suất ngang giá đồng nội tệ bằng vàng “hoặc bằng một đồng tiền chuyển đổi được thành vàng”, White đang thể chế hóa sự thống trị của đồng đô-la: do thiếu vàng để thay thế đồng tiền của mình nếu tỉ suất ngang giá của họ được công bố bằng vàng, nên tất cả các nước sẽ công bố tỉ suất ngang giá của họ bằng đồng đô-la, làm cho đồng tiền Mỹ trở thành trái tim của hệ thống tài chính.
Keynes sẽ không để điều đó xảy ra, bởi vì ông hiểu được là một vài từ như trên phục vụ cho lợi ích của đồng tiền Mỹ như thế nào. Nhưng ông đã thừa hưởng [công việc của] một ủy ban sẽ sáng lập ra Ngân hàng Thế giới. Một công việc được xem là ít quan trọng, nhưng đủ để loại ông khỏi các cuộc thảo luận về Quỹ Tiền tệ Quốc tế và làm cạn kiệt sức lực của ông. Keynes thuộc lòng tài liệu và tiến hành thương lượng với tốc độ nhanh chóng, điều mà mọi người đều phàn nàn. Dean Acheson, người đại diện của phía Mỹ, viết rằng khi Keynes “nói về đoạn 15-C, ông ấy biết đoạn đó đề cập đến vấn đề gì. Không có bất cứ ai khác trong phòng đàm phán biết về đoạn đó. Nhưng trước khi bất cứ ai đó có thời gian để tìm hiểu nội dung của đoạn đó, thì Keynes đã nói “Tôi không nghe thấy bất kỳ sự phản đối nào” và đoạn đó được biểu quyết”[2].
Bản thảo cuối cùng của các tài liệu là đối tượng của những tranh luận gay go bảo vệ lợi ích quốc gia của nước này và nước kia: Người Mexico muốn đồng tiền kim loại bạc, mà họ đang sản xuất, được đặt vào trung tâm của hệ thống, người Nam Phi thì bảo vệ vai trò gia tăng của đồng tiền vàng vì những lý do tương tự. Mối quan tâm chính của mỗi nước là đảm bảo tỷ lệ tương đối phần vốn trong các định chế, được cho là phản ánh trọng lượng kinh tế và chính trị của mỗi nước trên thế giới: Ấn Độ muốn được ngang bằng với Trung Quốc, Pháp muốn hơn Ấn Độ, v.v.. Xung đột thường nhật này được người Mỹ giải quyết như sau: Tất cả những thư ký ở các ủy ban, những người viết chi tiết các nghị quyết được thông qua, đều là người của White, người kiểm soát toàn bộ vấn đề.
Ngày 22 tháng 7 là ngày kết thúc chính thức các công việc. Văn bản cuối cùng là một tài liệu pháp lý dài 96 trang, khó hiểu đối với những ai không thạo vấn đề. Văn bản để lửng nhiều vấn đề, chẳng hạn như vấn đề đặt địa chỉ các định chế – sớm được giải quyết theo hướng có lợi cho Hoa Kỳ – hoặc vấn đề các điều kiện gắn liền với các khoản cho vay của IMF (cần phải đợi đến những năm 1960 để các “điều kiện cho vay” chính thức ra đời). Như vậy, phải mất hai năm đàm phán khốc liệt giữa hai nước, cùng với những cuộc tranh giành cỏn con tại một hội nghị được tổ chức trong một khung cảnh lộn xộn nhất, để các thỏa thuận Bretton Woods ra đời. Điều đó không ngăn Bộ trưởng Tài chính Mỹ, Henry Morgenthau, sau đó tuyên bố với báo chí rằng: “Quỹ tiền tệ quốc tế đã ra đời. Kết quả này là một minh chứng hoàn hảo phi thường của 44 nước trên thế giới, cho thấy các nước có thể cùng nhau giải quyết sự khác biệt của mình và quyết định cách thức cùng làm việc với nhau để giải quyết những vấn đề tiền tệ thời hậu chiến.” Một huyền thoại đã ra đời...
Bài viết được đăng lần đầu vào ngày 1/7/2004.
ĐỂ BIẾT THÊM
Bài viết nói trên được tham khảo từ các nguồn sau:
· John Maynard Keynes. Fighting for Britain, 1937-1946 [John Maynard Keynes. Chiến đấu vì nước Anh, 1937-1946], Robert Skidelsky, Macmillan, 2000.
· Present at the Creation. My Years in the State Department [Hiện diện từ lúc sáng lập. Những năm làm việc ở Bộ Ngoại giao], Dean Acheson, W. W. Norton & Company, 1969.
· Bretton Woods: Birth of a Monetary System [Bretton Woods: Sự ra đời của một hệ thống tiền tệ], Armand Van Dormael, Holmes & Meier, 1978.
· Le FMI. De l'ordre monétaire aux désordres financiers [IMF. Từ trật tự tiền tệ đến rối loạn tài chính], Michel Aglietta và Sandra Moatti, ed. Economica, 2000.
· “Keynes et Bretton Woods [Keynes và Bretton Woods]”, Gilles Dostaler, trong Interventions économiques Số 26, thu 1994-đông 1995.
Huỳnh Thiện Quốc Việt dịch
Nguồn: Ce qu’il s’est vraiment passé à Bretton Woods, Alternatives Economiques, 12/07/2019.
Chú thích:
[1] Kim ngạch xuất khẩu + kim ngạch nhập khẩu năm 1938, chia cho hai.↩
[2] Một ủy ban thứ ba tập hợp lại tất cả những gì không phát sinh từ hai ủy ban trước.↩
