Bảy thách thức của COP21
 |
| Việc cắt giảm nhanh lượng phát thải khí nhà kính toàn cầu để giảm thiểu nhiệt độ nóng lên là trọng tâm các cuộc đàm phán của COP21. ©LIFEN CHAU/FEATURECHINA-ROPI-REA |
Các kết quả dự kiến đạt được từ hội nghị Paris là rất hạn chế và điều quan trọng là khả năng tiếp tục hướng về phía trước. Hãy lướt qua các chủ đề thảo luận chính.
1. QUỸ ĐẠO BẤT KHẢ CỦA VIỆC CẮT GIẢM KHÍ THẢI
Việc cắt giảm nhanh lượng phát thải khí nhà kính toàn cầu để "giảm thiểu" nhiệt độ nóng lên và ngăn nó đạt đến một mức độ nguy hiểm đối với con người tất nhiên là trung tâm của các cuộc thảo luận tại Paris. Nhưng mức độ nguy hiểm đó chính xác là bao nhiêu? Đây chính là điều cần làm rõ.
Phải đợi đến hội nghị COP16 tại Cancún vào năm 2010, cộng đồng quốc tế mới đồng ý về một giới hạn nhiệt độ không được vượt qua: + 2°C kể từ cuộc cách mạng công nghiệp. Thỏa thuận Paris phải lấy lại con số đó, nhưng thách thức thực sự là làm rõ những liên lụy, điều mà giờ đây chưa phải là lúc. Liên minh châu Âu, các Nhà nước đảo quốc nhỏ và nhóm các nước kém phát triển muốn biểu thị bằng văn bản diễn dịch cụ thể về con số 2°C dưới hình thức một quỹ đạo cắt giảm phát thải dài hạn. Thật vậy, duy trì nhiệt độ ở mức dưới 2°C giả định rằng lượng phát thải thuần cac-bon sẽ trở thành con số không vào cuối thế kỷ này, con số ít nhất là có thể giảm một nửa vào năm 2050.
Những cản trở của Hoa Kỳ
Về phía Mỹ, ngay cả khi Nhà Trắng đồng ý một cách tiên nghiệm với mục tiêu này, nhưng họ không thể, vì những lý do chính trị trong nước, cam kết điều này trong khuôn khổ một hiệp ước ràng buộc về mặt pháp lý. Về phía Trung Quốc, Ấn Độ và các nước mới nổi khác, họ phản đối việc ghi vào trong thỏa thuận Paris những quỹ đạo cắt giảm phát thải dài hạn như vậy, do lo sợ điều này sẽ gây ra một áp lực ràng buộc quá lớn đối với sự phát triển của họ trong tương lai. Tuy nhiên, vào ngày 25 tháng 9 vừa qua, trong tuyên bố chung, Tổng thống Obama và Chủ tịch Tập Cận Bình đã nhấn mạnh đến "tầm quan trọng" cần phải xây dựng những mục tiêu cho đến giữa thế kỷ tương thích với mục tiêu duy trì nhiệt độ ở mức dưới 2°C.
Cuối cùng, trong trường hợp tốt nhất thỏa thuận Paris có thể đi xa hơn một chút so với thỏa thuận đạt được tại Cancún, ví dụ khi tuyên bố rằng một sự cắt giảm phát thải toàn cầu sẽ là một chân trời mong muốn.
2. VẤN ĐỀ TRUNG TÂM CỦA VIỆC ĐÁNH GIÁ LẠI CÁC CAM KẾT
Nếu không thể có một thỏa thuận về một quỹ đạo cắt giảm, thì sự giảm nhẹ phát thải toàn cầu được quyết định ở Paris sẽ dựa vào số tiền đóng góp tự nguyện mà các Nhà nước cam kết. Tuy nhiên, những gì đã được đạt được vào đêm trước của hội nghị COP21 dẫn hành tinh thẳng đến một nhiệt độ nóng lên ít nhất là 3°C, thậm chí là 4°C, và có rất ít cơ hội – nếu không muốn nói là không có cơ hội nào – để các Nhà nước xem xét lại các tuyên bố của họ trong mười lăm ngày tham dự hội nghị Paris. Từ đó đặt ra vấn đề cơ bản là thỏa thuận Paris cần phải năng động và tức thì dự trù một việc duyệt lại theo định kì (về việc gia tăng) các đóng góp của các quốc gia.
Nếu những nước giàu và những nước kém phát triển nhất trí về vấn đề này, thì các nước mới nổi tỏ ra dè dặt hơn. Một số nước cho rằng họ đã đóng góp tối đa. Đó là trường hợp của Ấn Độ. Về phần Chủ tịch Trung Quốc, trong tuyên bố chung với Tổng thống Barack Obama, ông đã đồng ý xem xét các nỗ lực giảm nhẹ phát thải của các bên ký kết thỏa thuận Paris phải trở nên tham vọng hơn theo thời gian. Nguyên tắc duyệt lại định kỳ sự gia tăng đóng góp có thể được các nước mới nổi chấp thuận tại Paris nếu họ được đảm bảo rằng những đóng góp của họ, cho ngày mai cũng như hôm nay, phải hoàn toàn do họ được tự do quyết định.
Những phương thức cụ thể cần được xác định
Tuy nhiên, vấn đề tế nhị hơn là việc định nghĩa các phương thức cụ thể của sự duyệt lại này. Ví dụ, như mong muốn của Châu Âu, Hoa Kỳ, Brazil và các nước châu Phi, liệu có thể tiến tới một sự duyệt lại mỗi năm năm không? Nếu được, liệu có thể bắt đầu quá trình duyệt lại này từ năm 2018 để có thể vào năm 2020 (năm dự báo thỏa thuận Paris có hiệu lực) đạt được những mục tiêu cho năm 2030 mang tính tham vọng hơn so với các mục tiêu hiện tại không? Do các bên chưa thoả thuận được với nhau, nên có nguy cơ là vấn đề trung tâm này bị gác lại sau này.
3. TĂNG CƯỜNG MỘT HỆ THỐNG KIỂM TRA
Khi một Nhà nước cam kết về những mục tiêu phát thải của họ, thì vẫn còn một vấn đề khác là họ có tuân thủ chúng không. Trên điểm này, văn bản của Paris buộc phải giữ những thành tựu đạt được trong các cuộc hội nghị trước đó. Vì vậy, mỗi năm mỗi Nhà nước phải báo cáo bằng văn bản về hoạt động của họ để các bên bên ngoài có thể xem xét. Một mặt, các chuyên gia của Liên Hiệp Quốc có thể, nếu có dịp, có những khuyến nghị mang tính kỹ thuật và, mặt khác, là một sự duyệt lại "giữa các nước với nhau", để các Nhà nước có thể kiểm tra lẫn nhau các báo cáo của họ.
Một mức độ yêu cầu linh hoạt
Tuy nhiên, nguyên tắc trách nhiệm chung nhưng có phân biệt trong khuôn khổ Công ước về Khí hậu năm 1992 không áp dụng cùng một yêu cầu đối với các nước giàu và các nước đang phát triển, kể cả các nước mới nổi. Các nước giàu được yêu cầu phải cung cấp các số liệu về tiến độ của họ. Các nước đang phát triển có thể được chấp nhận có một báo cáo mang tính định tính và không phải định lượng tác động của các chính sách đã được triển khai. Tuy nhiên, sự phân biệt này, được thừa hưởng từ quá khứ, không còn có thể áp dụng cho các nước mới nổi, những nước đã trở thành, chẳng hạn như Trung Quốc, nước phát thải lớn khí nhà kính. Và hơn thế nữa, họ cũng thường cam kết qua các con số, ví dụ về cường độ cac-bon của họ hay về các nguồn phi hóa thạch trong hỗn hợp điện của họ.
Các nước kém phát triển, nói chung, đồng ý với các nước phát triển về việc là phải có khả năng đánh giá các cam kết ấy. Vào đêm trước của hội nghị COP21, các nước mới nổi vẫn còn có thái độ miễn cưỡng. Trong tuyên bố ngày 25 tháng 9 vừa qua, tuy Trung Quốc đã ủng hộ một sự cải thiện của hệ thống minh bạch, nhưng nói rõ thêm rằng các nước đang phát triển cần tiếp tục, tùy theo khả năng của mình, được linh hoạt đối xử. Một tuyên bố mở cửa cho tất cả các cách diễn giải có thể.
4. ĐÀM PHÁN VỀ TÀI TRỢ CHO SỰ THÍCH NGHI VỚI BIẾN ĐỔI KHÍ HẬU BỊ XEM NHẸ
Bên cạnh sự giảm nhẹ phát thải, các cuộc đàm phán về việc thích nghi với biến đổi khí hậu vẫn bị xem nhẹ. Điều này một phần là do những khó khăn trong việc xác định chính xác phạm vi và xây dựng các mục tiêu cụ thể với những chỉ báo cụ thể. Thỏa thuận Paris có lẽ sẽ không dẫn đến một sự đồng thuận để yêu cầu các Nhà nước tự trang bị một kế hoạch thích nghi cấp quốc gia, đặc biệt là nếu phải kèm theo một cơ chế theo dõi thực hiện. Tuy nhiên, nếu nó bao gồm một cam kết tích hợp sự thích nghi trong việc định hướng các chính sách nông nghiệp, bố trí lại và các chính sách về các ngành khác, thì đó đã là một bước tiến đáng kể.Viện trợ quốc tế
Một vấn đề lớn khác là vấn đề viện trợ quốc tế cho những nước kém phát triển[1]. Đó là những nước bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi tác động biến đổi khí hậu và là những nước có các phương tiện ít nhất để đối phó. Do đó, trong các cuộc tranh luận xung quanh vấn đề tài trợ, các nước này kêu gọi gia tăng tỷ trọng phân bổ cho việc thích nghi với biến đổi khí hậu từ các quỹ dành cho khí hậu. Liệu hội nghị Paris có tiến bộ về vấn đề này không? Các cuộc đặt cược vẫn còn để mở.
5. KHÓ CÔNG NHẬN NHỮNG MẤT MÁT VÀ THIỆT HẠI
Dẫu sao thì việc thích nghi với biến đổi khí hậu là một quá trình chậm chạp và bất trắc, gần đây các nước kém phát triển đã yêu cầu một cơ chế bù đắp tức thời trong trường hợp có một cú sốc khốc liệt có thể phát sinh từ việc nhiệt độ nóng lên, chẳng hạn như hạn hán, bão lụt. Nhưng yêu sách về những "mất mát và thiệt hại" này, trong cuộc đàm phán hiện nay, thuộc phạm vi chiến thuật hơn. Thật vậy, sẽ rất khó để quy nguyên nhân của một cú sốc khí hậu này hay cú sốc kia xảy ra hôm nay cho việc nhiệt độ nóng lên. Tất cả những gì mà khoa học nói, đó là những sự kiện này chắc chắn sẽ xảy ra thường xuyên hơn và khốc liệt hơn trong tương lai.
Bất bình đẳng xã hội
Ngoài ra, đằng sau nguyên nhân trực tiếp, những mất mát và thiệt hại gánh chịu còn gắn chặt với những bất bình đẳng xã hội và khả năng quản lý yếu kém các tài nguyên thiên nhiên. Cũng một cơn bão đó nhưng nó sẽ có những hậu quả rất khác nhau tùy thuộc vào việc nó đánh vào khu dân cư giàu hay khu dân cư nghèo. Như vậy, ranh giới giữa việc thích nghi kém và những gì thực sự thuộc phạm vi những mất mát và thiệt hại mang tính rất lờ mờ, làm cho việc áp dụng nguyên tắc này càng phức tạp hơn.
Tháng Chín vừa qua tại Bonn, các nước kém phát triển và các Nhà nước quốc đảo cho biết họ sẵn sàng nhượng bộ về nguyên tắc này, để đổi lấy một cơ chế quốc tế về việc hỗ trợ các nạn nhân của những cú sốc về biến đổi khí hậu, kể cả việc tiếp nhận những người di dân. Dù kết quả các cuộc thảo luận ở Paris như thế nào, yêu cầu về sự đoàn kết quốc tế này đối với các nạn nhân của biến đổi khí hậu – cho dù là những cú sốc mãnh liệt hay những quá trình thoái hoá chậm – chắc chắn sẽ là một chủ đề ngày càng nóng trong những năm sắp tới.
6. MỘT MỨC ĐỘ RÀNG BUỘC THẤP
Thỏa thuận Paris, về nguyên tắc, là một hình thức hiệp ước phải được nghị viện của các quốc gia phê chuẩn. Nhưng về mặt pháp lý, mức độ ràng buộc của văn kiện quốc tế này sẽ rất thấp. Khác với Nghị định thư Kyoto năm 1997, các cam kết về khí thải có nhiều khả năng sẽ không gắn với nghĩa vụ về kết quả đối với các bên ký kết. Đặc biệt bởi vì Quốc hội Mỹ sẽ không bao giờ phê chuẩn một hiệp ước quốc tế có bao gồm một nghĩa vụ như vậy. Tuy nhiên, Tổng thống Mỹ có thể bỏ qua sự chấp thuận của Quốc hội để phê chuẩn một hiệp ước nếu nó không gắn với việc xem xét lại pháp chế hiện hành. Đây là thủ tục mà Hoa Kỳ có thể sử dụng trong chừng mực mà đề xuất cắt giảm phát thải của họ được tính toán sao cho để chỉ dựa vào những giới hạn pháp lý về quyền hạn của Tổng thống, và như vậy tránh được phải trình ra trước Quốc hội.
Nếu không có nghĩa vụ về kết quả, các cuộc đàm phán tại Paris, trong trường hợp tốt nhất, sẽ đạt được một nghĩa vụ về phương tiện, ví dụ như thông qua các biện pháp về thuế khóa và quy định nhắm đến việc đạt được một mục tiêu về phát thải. Trong trường hợp tệ nhất, và không loại trừ điều này, các Nhà nước chỉ cần thỏa thuận về một nghĩa vụ ứng xử, ví dụ như cam kết tham gia các đóng góp của quốc gia và thường xuyên xem xét lại chúng.
Không có biện pháp chế tài
Cuối cùng điều gì sẽ xảy ra trong trường hợp không tuân thủ các cam kết? Thỏa thuận Paris không xem xét đến hệ thống chế tài, một điều hão huyền. Ví dụ, có phải Canada đã vi phạm Nghị định thư Kyoto mà họ đã ký kết, mà không hề có bất kỳ hậu quả nào không? Vì vậy, văn kiện của hội nghị COP21 chỉ giới hạn ở việc đề xuất một cơ chế đối thoại liên Nhà nước với Nhà nước sai phạm, nhưng không định nghĩa rõ các đường nét của nó và có rất ít cơ hội đạt được một tiến bộ hơn nữa về vấn đề này tại Paris.
7. TÌM RA 100 TỶ ĐÔ-LA CHO PHƯƠNG NAM
Sau cùng, khả năng lớn là các nhượng bộ cuối cùng về vấn đề gai góc về nguồn cung tài chánh sẽ cho phép kết thúc (hay không) thỏa thuận Paris. Đó chủ yếu là việc các nước phát triển có tôn trọng lời hứa được đưa ra vào năm 2009 tại Copenhagen, là đến kỳ hạn vào năm 2020, đóng góp 100 tỷ đô-la mỗi năm vào việc giúp phương Nam đối phó với sự biến đổi khí hậu và quyết định những gì sẽ xảy ra tiếp theo sau năm 2020.
Các nước nghèo mong muốn rằng các quỹ này là những quỹ công và bổ sung thêm so với những viện trợ mà họ đã được nhận. Trong bối cảnh tài chính khó khăn nghiêm trọng ở phương Bắc, họ sẽ phải có những nhượng bộ: một mặt, chấp nhận để cho các nước giàu hạch toán phần viện trợ phát triển gắn với các vấn đề về khí hậu; mặt khác, cũng phải tính các dòng tiền tư nhân được huy động nhờ có sự đóng góp của các quỹ công, với tất cả những khó khăn về mặt phương pháp luận của việc định lượng các dòng tiền đó. Về phần các nước giàu, để có được số tiền nói trên, họ phải gia tăng đáng kể mức độ đóng góp công của họ.
Trong bản báo cáo ngày 07 tháng 10, tổ chức OECD cho biết các quỹ công và tư nhân được các nước phát triển huy động để hỗ trợ các hành động thích nghi với sự biến đổi khí hậu ở phương Nam đã lên đến 62 tỷ đô-la vào năm 2014[2]. Ngày 28 tháng Chín, tại kỳ họp của Đại hội đồng Liên Hợp Quốc, Pháp và Anh đã thông báo đóng góp thêm (2 tỷ euro đối với Pháp), tiếp sau việc Đức đóng góp thêm 2 tỷ đô-la vào tháng Năm vừa qua. Vào ngày 09 tháng 10, Ngân hàng Thế giới đã cam kết đóng góp thêm 6 tỉ đô-la. Áp lực đang ngày càng đè nặng lên Hoa Kỳ. Nói chung, giữa các đóng góp công và các dòng tiền tư nhân được huy động, chúng ta có thể lạc quan rằng có thể giải quyết vấn đề 100 tỷ đô-la vào năm 2020 tại Paris. Tuy nhiên, câu hỏi về những gì sẽ xảy ra vào năm 2021 vẫn còn để ngõ, trong khi điều vô cùng quan trọng là làm cho những dòng tiền đó tiến triển theo thời gian.
Tuy nhiên, con số 100 tỷ đô-la trở thành một loại bùa vạn năng không tạo được điều kiện hiểu biết trong các cuộc tranh luận. Thực vậy, có hai vấn đề rất khác biệt nhưng không có được những câu trả lời giống nhau. Đầu tiên, là sự viện trợ cho quá trình chuyển đổi năng lượng ở phương Nam. Đây là một vấn đề liên quan đến hơn 1.000 tỷ đô la mỗi năm. Nó kêu gọi sự đóng góp của các quỹ công quốc tế, nhưng cái lõi của vấn đề là sự tái định hướng đầu tư – chủ yếu thuộc về tư nhân – giờ đây được phân bổ cho các năng lượng hóa thạch hướng đến các năng lượng tái tạo mới khác và hiệu quả năng lượng. Điều này lại dẫn đến các vấn đề về quy định tài chính và định giá CO2.
Đoàn kết
Tiếp đến là vấn đề thích nghi và đoàn kết khi đối mặt với các cú sốc về khí hậu. Trong lãnh vực này, nguồn tài trợ nhất thiết phải đến từ các nguồn quỹ công. Điều này dẫn đến một sự gia tăng và một sự phân bổ tốt hơn viện trợ cho phát triển – thông qua các thiết chế quản lý mới như việc đánh thuế các giao dịch tài chính –, mà còn cải thiện năng lực của các Nhà nước về mặt quy định hóa, thu thuế và đấu tranh chống lại việc trốn thuế. Một trong những rào cản là sự khó khăn khách quan để phân biệt khoản hỗ trợ cho sự thích nghi với biến đổi khí hậu và khoản hỗ trợ phát triển chính thức (ODA, Official Development Assistance). Các nước kém phát triển nhận định rằng, không phải là không có lý do, khoản thứ nhất nên được bổ sung thêm, bởi vì khoản hỗ trợ ODA còn rất thấp so với các cam kết của cộng đồng quốc tế; về phần các nước viện trợ, họ có xu hướng cho rằng khi hỗ trợ cho sự phát triển, họ đã giúp cho việc thích nghi với biến đổi khí hậu, điều này đã được chứng minh phần lớn.
 |
| Antoine de Ravignan |
Antoine Ravignan là phó tổng biên tập tại tạp chí Alternatives Economiques, phụ trách các trang về môi trường. Ông là nhà báo tại Alternatives Economiques và tại Alternatives Internationales từ năm 2001. Ông đã theo học ngành triết và đã từng làm người soạn thảo và biên tập cho các tổ chức NGO về vấn đề phát triển. Ông đặc biệt quan tâm đến các thách thức về môi trường sinh thái của địa phương và toàn cầu (biến đổi khí hậu, các chính sách năng lượng ...) và về các vấn đề phát triển ở phương Nam (nông nghiệp, y tế, giáo dục, di cư...).
Huỳnh Thiện Quốc Việt dịch
Nguồn: Les sept enjeux de la COP21, Alterecoplus, 26/11/2015.
------
Bài có liên quan trên PTKT:
[1] "Climate Finance in 2013-14 and the USD 100 Billion Goal(Tài trợ cho khí hậu trong những năm 2013-14 và mục tiêu 100 tỷ đô-la)"↩
[2] Cuộc đấu tranh ở các nước phương Nam diễn ra chủ yếu ở cấp thành phố. Xem "Hướng tới một quỹ khí hậu xanh của các cộng đồng địa phương ở các nước đang phát triển", một nghiên cứu của Viện Veblen hợp tác với Alternatives Economiques, theo đơn hàng của Hội đồng chung vùng Ile-de-France.↩
