CÁCH KHẮC PHỤC NHỮNG THẤT HỨA VỀ TÀI CHÍNH KHÍ HẬU
Cần có nhiều tiền hơn để giúp các nước khó khăn hơn giảm thiểu và thích ứng với các tác động của biến đổi khí hậu.
Tác giả: Jocelyn Timperley
Một căn nhà tạm bợ
bị hư hại gần sông Meghna ở Bangladesh, trong một khu vực ven biển bị đe dọa
bởi sạt lở và mực nước mặn dâng cao trong đất. Ảnh: Zakir Hossain Chowdhury /
Barcroft Media / Getty
Mười hai năm trước, tại hội nghị thượng đỉnh về khí hậu của Liên Hợp Quốc ở Copenhagen, các quốc gia giàu có đã đưa ra một cam kết quan trọng. Họ hứa sẽ chuyển 100 tỷ đô la Mỹ mỗi năm cho các quốc gia khó khăn hơn vào năm 2020, để giúp các nước này thích ứng với biến đổi khí hậu và giảm thiểu sự gia tăng nhiệt độ.
Họ đã thất hứa. Số liệu cho năm 2020 vẫn chưa có và những người đàm phán cam kết đó không đồng ý về phương pháp kế toán, nhưng một báo cáo năm ngoái cho UN[1] kết luận rằng “các kịch bản thực tế duy nhất” cho thấy mục tiêu 100 tỷ đô la là ngoài tầm tay. Tổng thư ký Liên Hợp Quốc António Guterres thừa nhận: “Chúng ta vẫn chưa đạt đến đó”.
Thất vọng vì thất bại này đang góp phần làm gia tăng căng thẳng trước hội nghị thượng đỉnh về khí hậu COP26 quan trọng vào tháng tới ở Glasgow, Vương quốc Anh. Ông Saleemul Huq, Giám đốc Trung tâm Quốc tế về Biến đổi Khí hậu và Phát triển tại Dhaka cho biết: “Vào thời điểm chúng ta đến Glasgow, nếu họ không cung cấp cho chúng ta 100 tỷ đô la nữa [cho năm 2021], thì họ hoàn toàn không thể hoàn thành các nghĩa vụ của họ”.
So với khoản đầu tư cần thiết để tránh các mức độ nguy hiểm của biến đổi khí hậu, khoản cam kết 100 tỷ đô la là rất nhỏ. Sẽ cần tới hàng nghìn tỷ đô la mỗi năm để đáp ứng mục tiêu của hiệp định Paris năm 2015 về hạn chế sự nóng lên toàn cầu ở mức “sâu dưới” 2°C, nếu không phải là 1,5°C, vốn đã cao hơn nhiệt độ thời kỳ tiền công nghiệp. Và các quốc gia đang phát triển (như được gọi trong cam kết Copenhagen) sẽ cần hàng trăm tỷ đô la hàng năm để thích ứng với tình trạng ấm lên vốn đã là điều không thể tránh khỏi. Ông Huq nói: “Nhưng 100 tỷ đô la là biểu tượng về thiện chí của các quốc gia đã hứa điều này.”
Một loạt các cam kết ngay trước cuộc họp ở Glasgow đã dẫn đến hy vọng rằng, vào năm 2022, các quốc gia giàu có sẽ xoay xở để chuyển 100 tỷ đô la mỗi năm. Nhưng các nhà đàm phán đã nhìn xa hơn: tại COP26, các cuộc thảo luận sẽ bắt đầu về cam kết tài chính khí hậu mới cho giữa thập niên 2020. Tạp chí Nature đưa ra nguyên nhân khiến cam kết 100 tỷ đô la thất bại, quốc gia nào chịu trách nhiệm nhiều nhất - và tài chính khí hậu có thể được chuyển đổi như thế nào trong tương lai.
Các nước giàu đã không xứng tầm như thế nào?
Các nhà đàm phán chưa bao giờ đồng ý về cách đo lường chính xác cam kết của các quốc gia. Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế (OECD), một cơ quan liên chính phủ bao gồm hầu hết các quốc gia giàu có, đánh giá của họ dựa trên các báo cáo từ chính các quốc gia giàu có. Họ đã đóng góp 80 tỷ đô la tài chính khí hậu cho các nước đang phát triển vào năm 2019, điều này được công bố vào tháng 9[2], tăng từ 78 tỷ đô la vào năm 2018. Phần lớn số tiền này đến từ các khoản trợ cấp công hoặc các khoản cho vay, được chuyển trực tiếp từ quốc gia này sang quốc gia khác hoặc thông qua các quỹ của các ngân hàng phát triển đa phương (MDBs). Một khoản nhỏ hơn là tài chính tư nhân mà tiền công quỹ được cho là đã huy động, chẳng hạn như bảo lãnh khoản vay và các khoản vay được cung cấp cùng với công quỹ (xem phần “Mục tiêu bị bỏ sót”).
Nguồn: Chú thích số 2
Các số liệu có thể sẽ không tăng nhiều vào năm 2020: một báo cáo tháng 6 năm 2021 của MDBs[3] (các ngân hàng phát triển đa phương) cho thấy rằng tài chính khí hậu mà họ cung cấp cho các nước đang phát triển đã giảm vào năm ngoái. Joe Thwaites, người chuyên về tài chính khí hậu tại World Resources Institute (Viện Tài nguyên Thế giới - WRI) ở Washington DC, cho biết: “Đó không phải là một dấu hiệu tốt.” Theo ông, tài chính khí hậu quốc tế có lẽ đã bị đình trệ, một phần do đại dịch COVID-19.
Nhưng một số nhà phân tích nói rằng các con số của OECD đã bị thổi phồng quá mức. Trong một báo cáo năm 2020[4], tổ chức viện trợ quốc tế thiện nguyện Oxfam ước tính tài trợ khí hậu công cộng chỉ ở mức 19 tỷ đô la đến 22,5 tỷ đô la trong giai đoạn 2017–18, khoảng một phần ba ước tính của OECD (xem phần: Số liệu bị thổi phồng?”). Oxfam lập luận rằng điều đó phần lớn là do bên cạnh các khoản trợ cấp, chỉ nên tính thêm các khoản cho vay với lãi suất thấp hơn thị trường, chứ không phải toàn bộ giá trị của các khoản vay. Điều này cũng nói lên rằng một số quốc gia tính sai viện trợ phát triển coi như dành cho các dự án khí hậu. Tracy Carty, cố vấn chính sách cấp cao về biến đổi khí hậu tại Oxfam cho biết, chẳng hạn Nhật Bản coi toàn bộ giá trị của một số dự án viện trợ là ‘phù hợp với khí hậu’ ngay cả khi các dự án này không nhắm mục tiêu duy nhất đến hành động khí hậu. Một ví dụ khác, một số dự án xây dựng đường bộ được báo cáo là viện trợ khí hậu, với hầu hết hoặc tất cả chi phí của các dự án này được đưa vào ước tính của OECD, theo Romain Weikmans, chuyên gia tài chính khí hậu tại Viện Các vấn đề Quốc tế Phần Lan ở Helsinki.
Nguồn: Chú thích số 2 & 4
Nhiều quốc gia có thu nhập thấp và trung bình đồng ý với Oxfam và một số quốc gia còn đi xa hơn: vào năm 2015, Bộ Tài chính Ấn Độ đã phản bác ước tính 62 tỷ đô la tài trợ khí hậu của OECD vào năm 2014, và nói rằng con số thực là 1 tỷ đô la. Bà Diann Black-Layne, đại sứ biến đổi khí hậu của Antigua và Barbuda và trước đây bà từng là nhà đàm phán khí hậu hàng đầu cho một nhóm các quốc gia vùng thấp ven biển và hải đảo tên gọi là Liên minh các Quốc đảo nhỏ, cho biết các quốc gia giàu có đã cố tình thổi phồng viện trợ khí hậu của họ.
Ai không đóng góp đủ?
Mặc dù các quốc gia giàu có đều đồng ý một cách tập thể về mục tiêu 100 tỷ đô la, nhưng họ không đưa ra thỏa thuận chính thức nào về số tiền mà mỗi quốc gia phải đóng góp. Thay vào đó, các nước công bố cam kết với hy vọng những nước khác sẽ làm theo. Nhiều phân tích về tỷ lệ đóng góp công bằng trên lí thuyết vào các khoản thanh toán này đều đi đến kết luận giống nhau: Hoa Kỳ đã thiếu đóng góp rất nhiều.
Một báo cáo tháng 10 của WRI[5] (Viện Tài nguyên Thế giới) tính toán rằng Hoa Kỳ đóng góp 40-47% trong số 100 tỷ đô la, tùy thuộc vào việc tính toán có tính đến sự giàu có của quốc gia, lượng khí thải trong quá khứ, dân số hay không. Nhưng đóng góp trung bình hàng năm của Hoa Kỳ từ năm 2016 đến năm 2018 chỉ khoảng 7,6 tỷ đô la, WRI ước tính như vậy. Úc, Canada và Hy Lạp cũng không đạt được những gì đáng lẽ họ phải đóng góp. Mặt khác, Nhật Bản và Pháp đã chuyển tiền nhiều hơn tỷ lệ đóng góp công bằng của họ - mặc dù hầu hết nguồn tài trợ của họ đều dưới dạng các khoản vay có thể hoàn trả, chứ không phải viện trợ không hoàn lại (xem phần “Tỷ lệ đóng góp công bằng”).
Nguồn: Chú thích số 5, Bos, J. &
Thwaites, J.
Tiền đã đi về đâu?
Phần lớn nguồn tài chính về khí hậu được dành cho các dự án giảm phát thải khí nhà kính. Hiệp định Paris hướng tới sự cân bằng giữa các dự án “giảm thiểu” này và các dự án giúp con người thích ứng với tác động của biến đổi khí hậu. OECD phát hiện[2] rằng: duy chỉ có 20 tỷ đô la được dành cho các dự án thích nghi vào năm 2019, chưa bằng một nửa ngân sách dành cho các dự án giảm thiểu. Liên Hợp Quốc ước tính[6] các nước đang phát triển đã cần 70 tỷ đô la Mỹ mỗi năm để trang trải chi phí thích ứng và sẽ cần 140 tỷ - 300 tỷ đô la Mỹ vào năm 2030.
Nguồn: Chú thích số 2
Jessica Omukuti, nhà nghiên cứu tài chính khí hậu tại Đại học Oxford, Vương quốc Anh, làm việc về những cách thức bình đẳng để thế giới đạt được mức phát thải carbon ròng bằng không, đã cho biết rằng các nhà tài trợ có thể ưu tiên hơn đối với các dự án giảm thiểu khí thải nhà kính vì thành quả dễ nhận ra và có thể đo đạc được – người ta có thể lượng hóa đối với lượng khí phát thải đã tránh hoặc đã giảm được – trong khi người ta khó định nghĩa thế nào là một sự thích ứng thành công. Bà nói: “Một người hoặc một nhóm không bao giờ hoàn toàn thích ứng được với biến đổi khí hậu, bởi vì lại xuất hiện những rủi ro mới và tính dễ bị tổn thương về khí hậu.” Các chính trị gia ở các nước phát triển cũng nhận thấy rằng họ nhận được nhiều lời khen ngợi hơn từ các quốc gia khác và từ các cử tri trong nước, vì đã chi tiêu để giảm khí thải, bà nói thêm, trong khi viện trợ cho việc thích ứng được coi là chỉ giúp đỡ cụ thể các nước nhận viện trợ.
Một nguyên nhân khác dẫn đến sự mất cân đối giữa giảm thiểu và thích ứng là tiền ngày càng được cung cấp dưới dạng các khoản cho vay hơn là viện trợ không hoàn lại. Ông Huq nói: “Thích ứng hầu như không bao giờ là một tình huống cho vay”. “Nếu bạn cho người nghèo tiền để giúp họ đối phó với tác động của biến đổi khí hậu, điều đó sẽ không tạo ra tiền.” Đặc biệt, nguồn tài chính tư nhân dường như luôn hướng đến các dự án giảm thiểu có thể tạo ra lợi tức đầu tư, chẳng hạn như trang trại năng lượng mặt trời và xe ô tô điện.
Phần lớn nguồn tài chính về khí hậu cũng sẽ dành cho các nước có thu nhập trung bình, không phải các nước nghèo nhất, dễ bị tổn thương nhất. Chukwumerije Okereke, nhà kinh tế học tại Đại học Liên bang Alex-Ekwueme, Ndufu-Alike ở Ikwo, Nigeria cho biết: “Rất nhiều nước châu Phi đang than thở rằng họ không thể vượt qua nhiều quy trình, thủ tục rối rắm [để tiếp cận tài chính khí hậu] vì tính phức tạp và kỹ thuật. “Và họ không nhận được đào tạo đầy đủ để có những kĩ năng về việc này.”
Ngay cả những khoản tiền đi đến các quốc gia cần nhất cũng có thể không đạt được mục tiêu của nó. Vào tháng 7, Viện Quốc tế về Môi trường và Phát triển ở London đã báo cáo rằng họ đã cố gắng theo dõi nguồn vốn cho các dự án thích ứng ở 46 ‘quốc gia kém phát triển nhất’ của Liên Hợp Quốc và chỉ có thể truy vết 5,9 tỷ đô la Mỹ từ năm 2014 đến 2018, ít hơn 20% của số tiền mà các nước phát triển cho biết họ đã đóng góp. Ông Huq hỏi. “Bao nhiêu tiền thực sự đến với những người dễ bị tổn thương nhất trên hành tinh?”
Các nước đang phát triển muốn gì bây giờ?
Khoản cam kết 100 tỷ đô la Mỹ từ lâu đã được coi là mức tối thiểu, sẽ tăng lên theo thời gian. Tuy nhiên, một số quốc gia tiếp nhận cho biết họ sẵn sàng chấp nhận một mục tiêu cố định ngay bây giờ, nếu các quốc gia giàu có đặt ra rõ ràng là ta sẽ đạt được mục tiêu đó như thế nào.
Ông Huq nói: “Nhu cầu vào lúc này là do bạn không đạt được 100 tỷ đô la Mỹ vào năm 2020, hãy đưa ra cho chúng tôi một kế hoạch cho 500 tỷ đô la Mỹ trong 5 năm”. Vào tháng 7, ‘V20’, một nhóm các bộ trưởng tài chính từ 48 quốc gia dễ bị tổn thương về khí hậu, đã đòi hỏi kế hoạch đó, bao gồm thêm nguồn tài chính dựa trên viện trợ không hoàn lại và ít nhất 50% kinh phí để dành cho việc thích ứng. Ông Huq lưu ý rằng các quốc gia cũng đang phân bổ ngân sách của chính họ cho biến đổi khí hậu. Ví dụ, chính phủ Bangladesh cho biết chi tiêu liên quan đến khí hậu của họ tổng cộng khoảng 3 tỷ đô la: đó là khoảng 7% tổng ngân sách của chính phủ, hoặc 0,73% tổng sản phẩm quốc nội (GDP) của Bangladesh. Theo phân tích của Oxfam, các gia đình nghèo ở vùng nông thôn Bangladesh chi ra 2 tỷ đô la Mỹ mỗi năm để ngăn chặn các thảm họa liên quan đến khí hậu hoặc sửa chữa những thiệt hại do biến đổi khí hậu gây ra (xem go.nature.com/2yuycvn).
Một phụ nữ đứng giữa đống đổ nát của căn
nhà mình bị cơn bão Amphan, tàn phá ở Satkhira, Bangladesh, tháng năm 2020. Cơn
bão mạnh nhất trong vùng trong mấy thập niên qua được sự nóng lên của mặt nước
biển tiếp sức do thay đổi khí hậu. Ảnh: Munir Uz Zaman/AFP/Getty
Các cam kết mới đã được rót vào: Canada, Nhật Bản và Đức đã công bố cam kết của họ tại cuộc họp của nhóm G7 gồm các quốc gia giàu có vào tháng 6, tại đó các nước cũng tái khẳng định cam kết đóng góp 100 tỷ đô la Mỹ mỗi năm cho đến năm 2025. Vào tháng 9, Liên minh châu Âu cam kết thêm 5 tỷ đô la vào năm 2027 và Tổng thống Hoa Kỳ Joe Biden hứa rằng Hoa Kỳ sẽ cung cấp tài chính hàng năm 11,4 tỷ đô la vào năm 2024, điều này sẽ khiến Hoa Kỳ trở thành nước đóng góp đơn lẻ lớn nhất về tài chính khí hậu. Nhưng phần lớn nguồn tài trợ đó cần có sự chấp thuận của Quốc hội Hoa Kỳ, và nhiều quốc gia khác sẽ đóng góp nhiều hơn tính theo tỷ trọng của nền kinh tế của họ. Ông Thwaites nói: “EU và các quốc gia thành viên đã cung cấp gần gấp đôi số tiền mà Hoa Kỳ đã cam kết, ngay cả với một nền kinh tế tổng hợp chỉ bằng 3/4 quy mô của Hoa Kỳ”.
Câu hỏi vẫn là liệu các quốc gia giàu có thể thuyết phục hay không những quốc gia khó khăn hơn rằng họ nghiêm túc trong việc đáp ứng các cam kết của họ. Một số người cho rằng những lời hứa nên loại trừ tài chính tư nhân, để tránh nhầm lẫn. Tuy nhiên, các cam kết bổ sung sẽ cho phép các quốc gia giàu đạt được mục tiêu 100 tỷ đô la vào năm 2022, theo nhà kinh tế khí hậu Nicholas Stern tại Trường Kinh tế London.
Một số chính phủ đang giải quyết việc kêu gọi thêm nguồn tài trợ cho việc thích ứng. Vào tháng 8, Đan Mạch cho biết họ sẽ phân bổ 60% tài chính khí hậu cho việc thích ứng, và các quốc gia khác, bao gồm Hà Lan và Vương quốc Anh, đã cam kết tăng cường tài chính cho việc này.
Tại COP26, các cuộc đàm phán chính thức cũng sẽ bắt đầu về mục tiêu sau năm 2025. Một mục tiêu tài chính-khí hậu cụ thể khó có thể được đặt ra trong năm nay, mặc dù vào tháng 7, Bộ trưởng Môi trường Nam Phi Barbara Creecy đã đề xuất con số 750 tỷ đô la một năm vào năm 2030. Nhiều quốc gia cũng muốn có thêm tài chính cho ‘mất mát và thiệt hại’, để giúp những người phải trải qua những thiệt hại không thể phục hồi liên quan đến khí hậu do họ không thể thích ứng.
Bao nhiêu tài chính khí hậu là đủ?
Ông Huq lập luận rằng khái niệm tài chính khí hậu ngày càng trở nên thừa thãi. Ông nói: “Mỗi đô la chi tiêu là kinh phí về khí hậu được chi tiêu. Bạn có thể chi tiêu kinh phí này một cách khôn ngoan hoặc bạn chi tiêu một cách thiếu thận trọng.”
Tuy nhiên, Sáng kiến Chính sách Khí hậu (CPI), một nhóm nghiên cứu phi lợi nhuận có trụ sở tại San Francisco, California, ước tính[7] dòng tài chính liên quan đến khí hậu ở trong và ở giữa các quốc gia lên tới 632 tỷ đô la mỗi năm trong giai đoạn 2019–20, hoặc tương đương khoảng 0,7% GDP của thế giới. Khoảng một nửa trong số này là tài trợ tư nhân, phần lớn trong số đó dành cho sản xuất năng lượng tái tạo (xem ‘Toàn bộ tài chính khí hậu’).
Nguồn: Chú thích số 7
Con số này thấp hơn nhiều so với ước tính của Ủy ban liên chính phủ về Biến đổi khí hậu của Liên Hợp Quốc là cần 1,6 nghìn tỷ - 3,8 nghìn tỷ đô la Mỹ hàng năm để tránh tình trạng ấm lên vượt quá 1,5°C. Đáng thất vọng là nhiên liệu hóa thạch vẫn đang được trợ cấp, ước tính nhận được khoảng 554 tỷ đô la mỗi năm từ năm 2017 đến năm 2019. Và vào năm 2020, chi tiêu quân sự toàn cầu hàng năm đạt 2 nghìn tỷ đô la Mỹ.
Sáng kiến Chính sách Khí hậu (CPI) cảnh báo rằng đại dịch và các tác động kinh tế của nó đã tập trung vào chi tiêu trong các lĩnh vực như y tế công cộng (các quốc gia phát triển đã chi hàng nghìn tỷ vào năm ngoái để đối phó với đại dịch COVID-19), làm cho triển vọng trung và dài hạn của tài chính về khí hậu trở nên không chắc chắn. Theo Sarah Colenbrander, giám đốc Chương trình khí hậu và tính bền vững tại Viện Phát triển Nước ngoài, một tổ chức tư vấn có trụ sở tại London, thách thức thực sự hiện nay là làm thế nào để đảm bảo nguồn tài chính tư nhân rộng lớn hơn được chi cho các dự án giải quyết các vấn đề của biến đổi khí hậu. “Nếu chúng ta không làm điều đó, chúng ta sẽ thất bại về khí hậu thậm chí còn thảm khốc hơn những gì chúng ta đã làm,” bà nói.
Vài nét về tác giả
Jocelyn Timperley là một nhà báo tự do chuyên viết về khí hậu ở San José, Costa Rica.
Người dịch: Lê Thị Hạnh
Nguồn: “The broken $100-billion promise of climate finance – and how to fix it”, Nature 598, 400-402 (2021)
Chú thích: [1]
Independent Expert Group on Climate Finance. Delivering on the $100 Billion Climate Finance Commitment and Transforming Climate Finance (Independent Expert Group on Climate Finance, 2020). Google Scholar [2]
Organisation for Economic Co-operation and Development. Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries: Aggregate Trends Updated with 2019 Data (OECD, 2021). Google Scholar [3]
Organisation for Economic Co-operation and Development. Climate Finance Provided and Mobilised by Developed Countries: Aggregate Trends Updated with 2019 Data (OECD, 2021). Google Scholar [4]
Carty, T., Kowalzig J. & Zagema, B. Climate Finance Shadow Report 2020 (Oxfam, 2020). Google Scholar [5]
Bos, J. & Thwaites, J. A Breakdown of Developed Countries’ Public Climate Finance Contributions Towards the $100 Billion Goal (World Resources Institute, 2021). Google Scholar [6]
United Nations Environment Programme. Adaptation Gap Report 2020 (UNEP, 2020). Google Scholar [7]
Naran, B. et al. Global Landscape of Climate Finance 2021 (Climate Policy Initiative, 2021). Google Scholar
Download references
