Tiếp theo bài 1 - Vấn đề biến đổi khí hậu và cách nhìn vấn đề của các nhà kinh tế:
CÁC CHÍNH SÁCH KHÍ HẬU Ở CẤP ĐỘ QUỐC GIA VÀ KHU VỰC
Trong một thời gian dài, khi các cá nhân hoặc doanh nghiệp thải khí nhà kính trong khí quyển, họ không phải trực tiếp trả một chi phí nào cả: thải khí là miễn phí. Tuy nhiên, vấn đề khí thải nhà kính có một chi phí đối với tập thể: nó góp phần làm tăng nồng độ [cacbon] trong khí quyển, và bản thân các nồng độ [cacbon] này góp phần làm thoái hóa khí hậu. Khi một tác nhân không trực tiếp thanh toán các chi phí mà hoạt động của nó đã gây ra cho xã hội, thì các nhà kinh tế nói đến yếu tố “ngoại ứng”.
Câu hỏi mà các nhà kinh tế đặt ra khá đơn giản: làm thế nào để điều chỉnh hệ thống giá cả sao cho nó phản ánh tốt hơn chi phí của tình trạng sử dụng mạnh mẽ cacbon đối với xã hội chúng ta? Chúng ta có thể xem xét ba giải pháp dưới đây.
Thứ nhất, việc quy định hoá: Nhà nước có thể ban hành các quy định để ngăn chặn một số tác nhân thải khí nhà kính. Chính thông qua các quy định, ví dụ, mà cơ quan công quyền đã đấu tranh chống lại những lượng khí thải chịu trách nhiệm về lỗ thủng của tầng ozone (khí chlorofluorocarbons).
Kế đến là thuế cacbon. Thuế có một hiệu lực chủ yếu: nó khiến các cá nhân và các doanh nghiệp tiến hành tất cả các biện pháp cắt giảm khí thải có chi phí đơn vị, ở cận biên, thấp hơn mức thuế suất được áp dụng, và được thực hiện một cách phi tập trung. Chúng ta có thể dựa vào một thuế suất tối ưu: đó là thuế suất phản ánh chính xác giá trị những thiệt hại đã gây ra cho môi trường do lượng khí thải nhà kính. Mức thuế tối ưu này – mức thuế làm cho các tác nhân phải “nội hiện hóa” hoàn toàn chi phí của các “ngoại ứng” gây ra cho xã hội – được gọi là “thuế Pigouvian”, được đặt theo tên của nhà kinh tế học người Anh, người đã đề xuất khái niệm đó, Alfred Pigou. (Tuy nhiên, cần lưu ý đến những khó khăn của việc tính toán một thuế suất như vậy, bởi nó phụ thuộc vào lộ trình hay “con đường” trong tương lai, bởi vì các thiệt hại từ lượng khí thải phụ thuộc chặt chẽ vào lộ trình đó.)
Cuối cùng, cơ quan công quyền có thể phân bổ các quyền, và cho phép các tác nhân chia sẻ các quyền đó. Giải pháp này, dựa trên các công trình của nhà kinh tế học người Mỹ Ronald Coase, được thể hiện, trong khuôn khổ cuộc chiến chống lại sự biến đổi khí hậu, bằng việc phân bổ các hạn ngạch khí thải và thành lập các thị trường trên đó những hạn ngạch đó có thể được giao dịch. Một hạn ngạch khí thải tượng trưng cho quyền phát tán một khối lượng khí nhà kính nhất định. Thành lập một thị trường giấy phép có nghĩa là xác định một “sản phẩm” mới (quyền thải một tấn khí nhà kính), quyết định số lượng các quyền khí thải cho các tác nhân (trên thị trường sơ cấp) và cho phép giao dịch các quyền khí thải (trên thị trường thứ cấp). Xin lưu ý rằng, cũng giống như đối với thuế, số lượng giấy phép được cấp phát vào mỗi thời điểm cũng đòi hỏi một hình ảnh đúng đắn của “lộ trình” phải tuân thủ.
 |
| Ronald Coase (1910-2013) |
Tại sao Nhà nước nhất thiết cần phải can thiệp vào cuộc chiến chống lại sự biến đổi khí hậu? Tại sao cơ chế thị trường không tự nó giải quyết được vấn đề?
Nicholas Stern (NS): Lượng khí thải nhà kính là một ngoại ứng; vì thế, nó làm phá sản tính hiệu quả của nền kinh tế thị trường. Lượng khí thải nhà kính gây thiệt hại cho người khác; khi không có sự can thiệp của chính phủ, các doanh nghiệp thải khí không trả tiền cho những thiệt hại gây ra, dẫn đến việc họ sẽ thải khí càng nhiều hơn những gì được xã hội mong muốn. Đây là thất bại lớn nhất của thị trường mà thế giới từng được biết đến, bởi vì tất cả chúng ta góp phần vào hiện tượng khí hậu nóng lên và tất cả chúng ta sẽ bị ảnh hưởng bởi hậu quả của điều đó.
Ngoài lượng khí thải nhà kính, còn có ít nhất 5 thất bại cơ bản khác của thị trường dẫn đến việc chính phủ phải can thiệp là điều cần thiết.
Thứ nhất, ngoại ứng gắn với việc đầu tư trong lĩnh vực nghiên cứu, phát triển và triển khai những công nghệ kỹ thuật mới. Để tự nó vận hành, thị trường sẽ dẫn đến những mức độ đầu tư quá thấp, một điều đặc biệt nguy hiểm khi xem xét đến tính cấp bách của vấn đề khí hậu và tầm quan trọng của nó. Chúng ta đang áp dụng những công nghệ xanh mới mà rất ít người biết cách sử dụng, và chúng ta đơn giản sẽ học được nhiều bằng cách quan sát những người đã áp dụng các công nghệ xanh đó, cũng như đầu tư vào lĩnh vực R&D. Nhà nước cần đảm bảo các nỗ lực đầu tư phải đúng tầm với thách thức.
Kế đến, ngoại ứng gắn với việc quản trị rủi ro: Do tầm quan trọng của cuộc cách mạng công nghiệp mà chúng ta đã biết, các thị trường hiện hữu đều bị giới hạn quá nhiều. Các thị trường vốn gặp khó trong việc định giá đúng mức những rủi ro của thảm họa và những rủi ro rất xa trong dài hạn. Nhà nước phải đóng một vai trò tích cực, ví dụ bằng cách bảo lãnh các khoản cho vay, tham gia cổ phần vào các dự án công nghiệp, điều tiết giá cả các nguồn năng lượng mới.
Một ngoại ứng khác liên quan đến mạng lưới năng lượng và tính kinh tế theo quy mô mà hành động của cộng đồng cho phép có được. Các mạng lưới điện là một ví dụ quan trọng về những hệ thống không thể hoạt động hiệu quả nếu không có sự tham gia của chính phủ và nếu không có việc triển khai một chính sách. Ví dụ, việc xây mới các tòa nhà cũ kỹ thường sẽ ít tốn kém hơn nếu việc đó được thực hiện theo từng khu phố so với việc thực hiện theo từng ngôi nhà một, và điều này biện minh cho việc ban hành những chính sách công về các chuẩn mực [xây dựng] đối với các tòa nhà mới. Việc cung cấp năng lượng sẽ ít tốn kém hơn khi việc đó được tổ chức theo hình thức mạng lưới. Việc vận chuyển công cộng sẽ ít gây ô nhiễm hơn so với xe ô-tô cá nhân, v.v.. Trong tất cả những trường hợp này, sự can thiệp của Nhà nước có thể cải thiện phúc lợi của dân chúng.
Hai ngoại ứng cuối cùng liên quan đến thông tin và việc làm tăng giá trị của tính đa dạng và an toàn. Trong cả hai trường hợp, thị trường đều có khuyết tật: giá cả thị trường không phản ánh một cách thỏa đáng giá trị mà một thông tin có chất lượng mang lại cho người tiêu dùng và nhà sản xuất, và cũng không phản ánh giá trị mà chúng ta gắn cho việc bảo tồn sự đa dạng sinh học và an toàn kinh tế được tính đến trong quan niệm thiết kế các hệ thống và sự lựa chọn các nguồn năng lượng.
Chúng ta cần suy nghĩ về những chính sách được triển khai đối với tất cả các thất bại nói trên của thị trường. Việc không sửa chữa một khuyết tật của thị trường quy lại là làm méo mó chính thị trường đó. Và các nhà kinh tế đã từ lâu phân tích cách thức mà các ngoại ứng có thể được sửa chữa[9]: bằng việc thiết lập một loại thuế, những quy định hoặc giấy phép. Về vấn đề biến đổi khí hậu, còn phải bổ sung thêm việc chia sẻ công nghệ và các nỗ lực nghiên cứu và phát triển.
Chính sách hiệu quả nhất để chống lại sự biến đổi khí hậu là gì?
Roger Guesnerie (RG): Một chính sách tốt phải mang tính hiệu lực (nó phải có khả năng duy trì lượng khí thải dưới một mức nhất định nào đó), tính hiệu quả (nó phải giảm thiểu các chi phí tuỳ theo mục tiêu nhất định nào đó) và tính công bằng. Các tiêu chí này sẽ xác định sự lựa chọn giữa các công cụ được gọi là mang tính “kinh tế” (thuế suất, trợ cấp, thị trường các quyền) và các công cụ được gọi là mang tính “điều tiết” (xem phần giới thiệu của chương này). Trong các công cụ kinh tế, người ta phân biệt điều được gọi là “chính sách về giá”, chẳng hạn như thuế suất, cho phép kiểm soát giá cả mà “người gây ô nhiễm” phải trả, và các “các chính sách về lượng”, chẳng hạn như thị trường các giấy phép khí thải, dẫn đến việc kiểm soát trên nguyên tắc khối lượng khí ô nhiễm được phát thải.
Ở cấp độ đầu tiên, sự việc diễn ra khá đơn giản: đối với các nhà kinh tế, các loại thuế và các thị trường giấy phép có hiệu ứng gần tương đương với khối lượng, giá cả và động cơ “giải ô nhiễm”[10]. Nếu chúng ta thiết lập một mức thuế bằng 20 euro trên mỗi tấn cacbon và cacbon được giao dịch với mức giá 20 euro/tấn trên các thị trường giấy phép, thì hiệu ứng sẽ tác động đến động cơ cắt giảm khí thải, và cả ở cận biên, tác động đến các chi phí của những nhà sản xuất nào sử dụng cacbon và vì vậy tác động cuối cùng đến giá cả sản phẩm, về cơ bản là điều giống nhau: đó là những gì mà lý thuyết nói, và sự phân tích này phần lớn được các quan sát xác minh.
NS: Tôi muốn bổ sung thêm là, trong khuôn khổ này, một thuế suất sẽ có giá trị tương đương với một thị trường giấy phép khí thải, bất luận cách thức giấy phép được cấp như thế nào – cho dù được Nhà nước cấp phát ban đầu dưới hình thức đấu giá hay được phân phối miễn phí. Điều quan trọng là số lượng giấy phép được cấp: nếu có quá ít giấy phép được cấp, thì giấy phép sẽ được giao dịch với mức giá cao trên thị trường. Trong một thế giới mà mọi thứ đều rõ ràng (chúng ta sẽ quay trở lại vấn đề này dưới đây), thì số lượng giấy phép được lưu hành sẽ xác định giá cacbon theo cùng cách thức của một thuế suất.
Sự tương đương giữa thuế suất và thị trường giấy phép có thể được mở rộng: một thị trường mà một số giấy phép được cấp miễn phí có thể biến thành tương đương với một thuế suất có miễn giảm (vấn đề triển khai chắc chắn sẽ khá khác nhau). Chúng ta thậm chí có thể làm cho thuế suất và thị trường có giá trị tương đương với nhau về mặt động thái, ví dụ như thử ấn định một mức thuế căn cứ trên khối lượng khí thải nhà kính trong một khung thời gian từ 5 đến 10 năm, sao cho các tác nhân có thể trải dài lượng khí thải của họ theo thời gian. Cả hai công cụ này cũng có giá trị tương đương về mặt thương mại quốc tế và cạnh tranh giữa các Nhà nước, bởi vì, để làm cho những Nhà nước ương ngạnh phải trả tiền, thì chúng ta cũng có thể thiết lập một thuế quan ở biên giới cũng như bắt buộc những nước mà chúng ta nhập khẩu sản phẩm phải mua giấy phép.
Nhưng sự tương đương giữa thuế suất và giấy phép chỉ áp dụng được trong một thế giới mà mọi thứ đều chắc chắn. Sự bất định sẽ đặc biệt làm phức tạp thêm vấn đề này, bởi vì khi đó chúng ta không thể có được sự chắc chắn về giá cacbon lẫn sự chắc chắn về khối lượng cacbon thải ra. Nếu nghĩ rằng lượng khí thải nhà kính quá nhiều là nguy cơ quan trọng nhất, thì chúng ta phải ưu tiên cho các công cụ điều tiết khối lượng [khí thải], có nghĩa là ưu tiên cho thị trường giấy phép. Cũng cần lưu ý là lượng khí thải nhà kính, như đã nói trên đây, không chỉ là khuyết tật duy nhất xác đáng của thị trường. Một mức giá cho khí thải nhà kính và một sự hỗ trợ cho việc nghiên cứu và phát triển [R&D] sẽ củng cố cho nhau.
RG: Khi có sự bất định, thị trường sẽ cung cấp được sự chắc chắn về khối lượng [khí thải] và thuế suất trên nguyên tắc cung cấp được sự chắc chắn về giá cả. Thị trường linh hoạt hơn: các doanh nghiệp phải trả thuế hàng năm theo tỷ lệ thuận với lượng khí thải của họ trong năm; với một thị trường, các doanh nghiệp có thể trả một số tiền không nhất thiết phải tương quan với lượng khí thải trong năm. Sự linh hoạt này là một điều tốt cho đầu tư, ngay cả khi, như Nick đã nói, chúng ta có thể áp dụng hệ thống thuế để làm cho nó dễ dự đoán hơn – ít nhất trong chừng mực mà chính phủ có thể cam kết, một cách khả tín, về các khoản thuế và về hình dạng của sự tiến hóa của nó, một điều mà không phải lúc nào cũng có. Về mặt thị trường cacbon, như chúng ta đã thấy với cuộc khủng hoảng, giá cả biến động theo cách hơi thất thường. Vậy điều nào tốt hơn: tính linh hoạt của thị trường hay tính chất dự đoán được một cách bình thường của thuế suất? Nếu thế giới vận hành giống như các mô hình ưa thích của giới các nhà kinh tế – có nghĩa là nếu các dự kiến là “duy lý” –, thì tính linh hoạt của thị trường sẽ chiếm ưu thế. Dường như nếu thế giới vận hành giống như trong thực tế – có nghĩa là, như cuộc khủng hoảng đã cho thấy, theo một cách khá khác với thế giới của những dự kiến “duy lý” –, thì thuế suất sẽ chiếm ưu thế.
NS: Về phần tôi, tôi thiên một chút về các thị trường giấy phép. Thứ nhất, bởi vì điểm cốt yếu là kìm hãm lượng khí thải – điều mà chúng ta có thể làm được, một cách chắc chắn, bằng cách xác định số lượng giấy phép được lưu hành. Kế đến, vì những lý do về tập huấn và điều chỉnh. Trên nguyên tắc, các chính phủ có thể điều chỉnh mức thuế hoặc số lượng giấy phép được lưu hành theo dòng thời gian. Nhưng làm thế nào để biết được cần phải tăng hay giảm thuế suất, cần phải tăng hay giảm số lượng giấy phép được lưu hành? Quá trình tập huấn rất phức tạp, bởi vì sẽ có rất nhiều các yếu tố gây nhiễu trong hệ thống.
Hãy thử tưởng tượng một đất nước thiết lập một mức thuế ổn định trong 5 năm, và hãy thử tưởng tượng kết cục của 5 năm cắt giảm khí thải nhà kính thấp hơn những gì đã được chờ đợi. Liệu chúng ta có thể kết luận rằng chính sách thuế đã không hoạt động không? Rằng đã có những yếu tố khác can thiệp vào không? Có khả năng là thuế đã có ít hiệu ứng trong ngắn hạn, nhưng sau 5 năm, nó sắp làm thay đổi sâu sắc các hành vi. Thật khó để hiệu chỉnh chính sách khí hậu một cách tối ưu chỉ đơn giản bằng cách quan sát cách thức các cá nhân và các doanh nghiệp đối phó với thuế. Tôi cho rằng chúng ta có thể học hỏi nhiều điều hơn bằng cách quan sát sự tiến hóa của giá cả trên các thị trường.
Cuối cùng, các thị trường giấy phép, từ quan điểm chính trị, là điều dễ làm hơn so với các thuế suất. Thực vậy, có một cách khá đơn giản để thu hút các doanh nghiệp bắt đầu tham gia một thị trường giấy phép: bằng cách cấp miễn phí cho họ giấy phép! Nếu cơ quan công quyền xác định một hạn ngạch giấy phép và phân phối chúng miễn phí cho các doanh nghiệp dựa trên mức khí thải của họ trong quá khứ, thì việc thành lập thị trường giấy phép không làm cho các doanh nghiệp tốn kèm gì trong thời gian đầu. Nhưng những doanh nghiệp nào muốn tăng mức phát thải của mình thì sẽ phải cần xin giấy phép, những giấy phép được bán lại bởi những doanh nghiệp nào đã đạt được mức cắt giảm khí thải của mình. Cuối cùng, cacbon sẽ có giá trị tương tự như thể đã triển khai một mức thuế, nhưng kinh nghiệm cũng cho thấy rằng việc thành lập một thị trường sẽ dẫn đến ít sự phản kháng hơn từ phía các doanh nghiệp so với việc triển khai một thuế suất. Khi một thị trường giấy phép đã được thành lập, thì không có gì ngăn các cơ quan công quyền loại bỏ dần việc cấp phép miễn phí để tiến tới việc đấu giá cấp phép, nhằm thu thêm các nguồn lực bổ sung.
RG: Tôi tán thành lập luận kinh tế chính trị về các giấy phép, và chúng ta sẽ có cơ hội quay trở lại vấn đề này, nhưng ở đây chúng ta cần nhấn mạnh đến một chiều kích khác của vấn đề: khi so sánh những giá trị của thuế và thị trường giấy phép, điều mấu chốt là phân biệt cấp độ toàn cầu và cấp độ quốc gia hay cấp độ “khu vực”. Tôi hoàn toàn tán thành ý tưởng cho rằng cần phải cố gắng kiểm soát mức khí thải nhà kính, điều mà trên nguyên tắc một thị trường giấy phép đảm bảo làm được. Nhưng tôi cho rằng cơ chế kiểm soát này nên được thực thi ở cấp độ toàn cầu: điều lý tưởng ở đây là một thỏa thuận giữa tất cả các nước trên thế giới, dự trù một mức trần khí thải toàn cầu, việc cấp phép cá thể (cho từng quốc gia) và việc thành lập một thị trường quốc tế trong đó những nước nào đã sử dụng vượt quá hạn ngạch của mình sẽ mua lại các giấy phép của những nước khác đã đạt được mức cắt giảm khí thải so với hạn ngạch được cấp. Đó là tinh thần của Nghị định thư Kyoto.
Nghị định thư Kyoto
Được ký kết vào năm 1997 và có hiệu lực vào năm 2005, Nghị định thư Kyoto đặt mục tiêu cho 37 quốc gia có nền công nghiệp phát triển nhất (những nước được gọi là “thuộc Phụ lục B”) cắt giảm 5, 2% mức khí thải nhà kính toàn cầu từ những năm 1990 đến giai đoạn 2008-2012.
Theo Nghị định thư Kyoto, mỗi quốc gia trong Phụ lục B sẽ nhận được giấy phép khí thải (“đơn vị khối lượng được giao” hay AAU [Assigned Allocation Units] ) tương ứng với các mục tiêu khí thải của mình cho giai đoạn 2008-2012. Nước Pháp, ví dụ, đã cam kết mức khí thải trung bình của mình cho giai đoạn 2008-2012 sẽ tương đương với mức khí thải vào năm 1990, có nghĩa là tương đương 564MtCO2, từ đó sẽ nhận một hạn ngạch tương đương 564MtCO2.
Nghị định thư Kyoto là một ví dụ về chính sách kiểm soát lượng khí thải. Nó dự trù thành lập một thị trường các quyền khí thải ở cấp độ quốc tế: nó dự kiến rằng nước nào đã sử dụng vượt quá hạn ngạch AAU được cấp cho mình có thể mua hạn ngạch từ các nước khác. Trong thực tế, thị trường quốc tế này đã không vận hành tốt vì hai lý do chính: nước yêu cầu được cấp phép khí thải lớn nhất, Hoa Kỳ, cuối cùng đã không phê chuẩn Nghị định thư Kyoto; và nước có tiềm năng chào bán giấy phép khí thải lớn nhất[11], Nga, cũng đã theo bước Hoa Kỳ không phê chuẩn Nghị định thư Kyoto. Từ đó, các hạn ngạch AAU nói chung đã trở nên dư thừa trên thị trường toàn cầu, và các giao dịch hạn ngạch AAU chỉ đạt được những khoản tiền hạn chế. Năm 2011, Canada, một trong những nước yêu cầu cấp hạn ngạch AAU lớn nhất, cũng đã rút khỏi Nghị định thư để không phải mua lại các giấy phép.
Nghị định thư Kyoto cũng dự tính là những quốc gia trong Phụ lục B có thể mua các quyền khí thải thông qua hai “công cụ linh hoạt” khác là: Cơ chế phát triển sạch (CDM – Clean Development Mechanism) và Cơ chế triển khai chung (JIM – Joint Implementation Mechanism).
Qua cơ chế triển khai chung (JIM), những nước trong Phụ lục B có thể trao đổi các giấy phép khí thải bằng cách tài trợ cho các dự án ở các nước phát triển khác, nơi mà chi phí cắt giảm khí thải rẻ hơn (ví dụ như ở Ukraine đối với các thành viên của Liên minh châu Âu [EU] ). Cơ chế phát triển sạch (CDM) cũng được triển khai dựa trên cơ sở sự khác biệt về chi phí cắt giảm khí thải, nhưng lần này giữa các nước phát triển và các nước đang phát triển.
Những giao dịch được tiến hành bởi các nước thành viên trong Phụ lục B chủ yếu được thực hiện dưới hình thức mua lại các giấy phép thông qua cơ chế CDM. Có khả năng là Nghị định thư Kyoto sẽ không được gia hạn sau năm 2012.
Một khi các mức khí thải được xác định ở cấp độ thế giới bởi một thỏa thuận quốc tế, thì điều kế tiếp mà tôi nghĩ đến là các Nhà nước bị ràng buộc bởi những thỏa thuận cấp khu vực, phải tìm cách tôn trọng các hạn ngạch khí thải của mình bằng cách triển khai các mức thuế. Nói cách khác, tôi ủng hộ một thị trường giấy phép khí thải ở cấp độ quốc tế – theo tinh thần của Nghị định thư Kyoto – và ủng hộ các loại thuế đánh trên cacbon ở cấp độ quốc gia. Sự lựa chọn đúng đắn có thể phụ thuộc vào mức độ can thiệp.
Vả lại, sở thích này phản ánh sự hoài nghi của tôi về tính có thể tiên đoán các thị trường về hiđrôcacbua, một thái độ hoài nghi phản ánh, một cách tuyệt đối, khó khăn của việc phối hợp những dự kiến trên các thị trường nguyên liệu thô và khó khăn của việc tiên đoán những hình thức phối hợp trong nội bộ của vài nhà độc quyền về dầu hỏa trước việc triển khai các chính sách khí hậu.[12]
Tuy nhiên, ở cấp độ quốc gia hay khu vực, thì cuối cùng chính các thị trường giấy phép đã thắng thế. Công cụ chủ yếu của Liên minh châu Âu trong cuộc chiến chống lại sự biến đổi khí hậu là thị trường EU-ETS,[13] và Hoa Kỳ cũng đã từng có một lúc xem xét đến việc thành lập một thị trường tương tự tại nước họ (dự thảo luật Waxman-Markey, giờ đây đã đi vào quên lãng). Chúng ta có thể ngạc nhiên về sự tiến hóa này trong chừng mực mà thuế suất thu hút được sự ủng hộ của nhiều nhà kinh tế có những cảm nhận khác biệt nhau.
Thị trường EU-ETS
Chương trình Giao dịch Khí thải của Liên minh châu Âu (EU-ETS [European Union Emission Trading Scheme, trong tiếng Anh] hay SCEQE [Système communautaire d’échange de quotas d’émissions, trong tiếng Pháp]) là công cụ chủ yếu của Liên minh châu Âu để cắt giảm khí thải nhà kính của họ. Thông qua thị trường EU-ETS, giấy phép khí thải đã được cấp cho khoảng 12.000 cơ sở sản xuất công nghiệp (trong đó có 1.200 cơ sở ở Pháp) tại 30 nước (27 nước thành viên của EU cộng với Iceland, Liechtenstein và Na Uy). Mức khí thải trong thị trường EU-ETS tượng trưng hơn một nửa mức khí thải cacbon dioxide trong Liên minh châu Âu. Về cơ bản, giấy phép đã được phân bổ cho các ngành công nghiệp dựa trên mức khí thải của họ trong quá khứ. Giấy phép được cấp cho một thời kỳ nhiều năm, để trung hòa hiệu ứng của những thay đổi bất ngờ về khí hậu trên khí thải (những mùa đông khắc nghiệt hay những mùa hè nóng gắt). Thị trường EU-ETS, một cách chính xác, bao gồm ba giai đoạn: giai đoạn thí điểm (2005-2007), giai đoạn II (2008-2012) và giai đoạn III (2013-2020).
Trong năm đầu hoạt động, giá của một tấn CO2 dao động khoảng 25 euro. Nhưng vào tháng 4 và tháng 5 năm 2006, giá đã sụp xuống khi các tác nhân nhận ra rằng chính phủ các nước đã phân bổ quá nhiều giấy phép cho các doanh nghiệp. Trong cuộc khủng hoảng tài chính, trong bối cảnh cắt giảm khí thải tạm thời, giá đã giảm xuống còn 8,25 euro vào tháng 2 năm 2009, bất chấp việc cắt giảm mức phân bổ giấy phép được Ủy ban châu Âu quyết định cho giai đoạn II của thị trường.
Trong giai đoạn III, Ủy ban châu Âu mong muốn một phần đáng kể các giấy phép được bán đấu giá thay vì được phân bổ miễn phí cho các doanh nghiệp. Các loại khí nhà kính mới cần phải được đưa vào hệ thống các hạn ngạch, đồng thời với các ngành công nghiệp mới cũng như các hãng hàng không.
 |
| Philippe Quirion |
Thử lấy trường hợp của Liên minh châu Âu khi phê chuẩn Nghị định thư Kyoto, một nghị định thư đã tiên liệu các mục tiêu định lượng ràng buộc đối với các nước thành viên của EU. Làm thế nào để triển khai một hệ thống theo kiểu châu Âu cho phép tôn trọng các cam kết được ký kết tại Kyoto? Philippe Quirion đã tính toán rằng, đối với EU, việc xây dựng một thuế cacbon hay một thị trường giấy phép là điều gần như tương đương về mặt chi phí.[14] EU đã chọn thị trường giấy phép bởi vì việc áp dụng một mức thuế đòi hỏi sự nhất trí của tất cả các nước thành viên, trong khi điều đó không cần thiết đối với việc thành lập một thị trường [giấy phép]. Các doanh nghiệp cũng thích thị trường [giấy phép]: vì những lý do tốt và ít tốt hơn, họ tin vào một hệ thống cấp phép hơn là một hệ thống mà trong đó chính phủ sẽ xây dựng một mức thuế kèm theo miễn trừ, bởi vì họ có xu hướng lo ngại tính lâu dài của vế thứ hai [các miễn trừ]. Các doanh nghiệp yên tâm hơn nếu chính phủ trong giai đoạn đầu phân phối miễn phí các giấy phép. Tuy nhiên, hai hệ thống nói trên đều có giá trị tương đương như nhau trên lí thuyết. Tại Hoa Kỳ, trong các cuộc thảo luận vào năm 2009 để giới thiệu việc thành lập một thị trường giấy phép, các doanh nghiệp đã ủng hộ mạnh mẽ theo hướng thành lập thị trường – ngoại trừ Chủ tịch kiêm Giám đốc điều hành một doanh nghiệp dầu hỏa mổi tiếng chống đối chính sách khí hậu, đã biện hộ cho tùy chọn thuế... bởi vì, theo người ta nói, ông ta tin rằng trong bối cảnh của nước Mỹ với truyền thống mạnh mẽ miễn cưỡng đối với thuế khóa, thì một thuế suất không có cơ hội được quốc hội thông qua.
Liệu có nên áp một mức thuế hay một hệ thống cấp phép giao dịch được đối với mọi loại khí thải, và liệu điều đó có khả thi không?
NS: Chúng ta cần suy nghĩ về những chính sách được triển khai đối với tất cả các thất bại của thị trường – không chỉ đối với ngoại ứng từ việc phát thải cacbon. Trong khuôn khổ tổng quát hơn, sự điều tiết đôi khi được coi là công cụ phù hợp nhất. Việc sự điều tiết khó thay đổi hơn là một chủ bài khi đề cập đến tính rõ ràng, và tính rõ ràng cho phép có được tính kinh tế theo quy mô. Ví dụ, chính thông qua sự điều tiết mà hầu hết các nước đã áp đặt việc sử dụng xăng không chì. Trên nguyên tắc, chúng ta có thể xây dựng một mức giá đối với chì, thành lập một thị trường giấy phép đối với xăng không chì. Nhưng đã có một sở thích lớn lựa chọn sự điều tiết, với những lập luận vững chắc về mặt kinh tế để chứng minh: như vậy đơn giản hơn nhiều... trong khi mang lại một sự chắc chắn lớn hơn nhiều cho người tiêu dùng và nhà sản xuất!
Sự ra đời các loại thuế hoặc thị trường sẽ nhanh chóng vấp phải các vấn đề hành chính. Đánh thuế trên than, vào thời điểm khai thác hay nhập khẩu, là điều tương đối dễ. Ngược lại, việc đo lường mức cacbon của từng người hoặc của từng doanh nghiệp, bất luận quy mô của nó, là điều cực kỳ phức tạp. Thị trường châu Âu chiếm 45-50% lượng phát thải trong Liên minh châu Âu, chủ yếu là lượng phát thải của các doanh nghiệp sản xuất điện và thép, các cơ sở hạ tầng lớn, v.v.. Thị trường không thích hợp để bao phủ các doanh nghiệp có lượng phát thải nhỏ.
 |
| David Bradford |
RG: Tuy nhiên, cũng có một giải pháp khả thi về mặt kỹ thuật cho phép bao phủ tất cả các khí thải hoặc gần như vậy. Giải pháp triệt để này được một giáo sư của Đại học Princeton, mà tôi đã đến gặp và tham khảo ý kiến khi bắt đầu quan tâm đến sự biến đổi khí hậu, David Bradford, ưa chuộng. Ông chủ trương một cơ sở đánh thuế cacbon đơn giản: đánh thuế tất cả cacbon từ lúc khai thác hoặc từ lúc nhập khẩu (chúng ta có thể hoán chuyển logic này sang một thị trường các quyền). Sự can thiệp sẽ được thực hiện từ thượng nguồn, chứ không phải từ hạ nguồn! Giải pháp này mang tính cực kỳ thực tế về mặt hành chính. Tuy nhiên, nó không phải không làm dấy lên một số câu hỏi, chẳng hạn như vấn đề cô lập tự nguyện và không tự nguyện khí thải carbon (không đi vào chi tiết của cuộc tranh luận này, xin lưu ý rằng chúng ta có thể đo lường mức cô lập “tự nguyện” khí thải). Hệ thống được đề xuất sẽ không bao phủ nạn phá rừng hoặc khí thải nông nghiệp, mà dù sao đi nữa, cũng yêu cầu sử dụng những công cụ rất đặc biệt, mà sẽ bao phủ phần rất lớn các khí thải.
Tại sao chúng ta không thiết lập một thuế quan như vậy ở thượng nguồn? Một trong các lý do là mối quan tâm quản lý một “sự chuyển đổi suôn sẻ” dẫn đến việc chỉ đánh thuế ở ngoại vi, ví dụ bằng cách xây dựng những ngoại lệ đối với một phần các mức khí thải hoặc bằng cách cấp những hạn ngạch miễn phí cho các doanh nghiệp. Sẽ rất khó để quản lý một sự chuyển đổi như vậy với một thuế cacbon mở rộng ở thượng nguồn. Tuy nhiên, câu hỏi vẫn là: khi lập luận “chuyển đổi suôn sẻ”, đặc biệt là cho các doanh nghiệp, biến mất, thì tại sao không triển khai một thuế cacbon mở rộng ở thượng nguồn? Dù sao đó vẫn là điều đơn giản hơn rất nhiều để quản lý! Các nhà kinh tế nên suy nghĩ về vấn đề này và nói chung phải chú ý hơn đến các vấn đề hành chính.
Việc triển khai các công cụ kinh tế để chống lại hiệu ứng nhà kính gặp phải sự phản đối của nhiều tác nhân. Tại sao?
RG: Sự biến đổi khí hậu là một chủ đề mới, mà các chính trị gia không có nhiều đường lùi, và trong xã hội dân sự có một lỗ hổng về sự hiểu biết tổng quát, tạo ra một sự tự do hành động đáng kể cho những người vận động hành lang.
Việc Hội đồng bảo hiến của Pháp bác bỏ thuế cacbon là một ví dụ nổi bật. Hội đồng hiến pháp đã nêu lý do về quyết định của mình bằng cách giải thích rằng thuế cacbon đã tạo ra một sự không công bằng trong xử lý giữa một bên là các doanh nghiệp lớn chịu sự điều tiết của thị trường giấy phép của châu Âu và một bên là các doanh nghiệp nhỏ (những doanh nghiệp ở đầu nguồn các khí thải được gọi là “lan tỏa”) phải chịu sự điều tiết của một mức thuế mới. Lập luận của Hội đồng hiến pháp gợi ý một cách mạnh mẽ (theo cách nói giảm nhẹ) rằng việc các doanh nghiệp lớn được cấp những hạn ngạch miễn phí sẽ giải phóng các doanh nghiệp này khỏi nỗ lực [cắt giảm khí thải] mà thuế quan sẽ áp đặt đối với các doanh nghiệp nhỏ. Nếu quả thật lập luận là đúng như vậy, thì đây là một sai sót hiển nhiên của lập luận kinh tế: không phải do các hạn ngạch ETS được cấp miễn phí mà chúng không có hiệu quả về môi trường, hiệu quả này được xác định bởi số lượng hạn ngạch được cấp, và phần lớn độc lập với tính chất miễn phí [của các hạn ngạch]! Tất nhiên, vẫn còn vấn đề không đối xứng của nỗ lực tài chính, điều này đúng là dẫn đến việc lên án tính chất miễn phí trên thị trường hơn là việc hủy bỏ hệ thống thuế cacbon.
Sự tương đương cơ bản giữa thị trường giấy phép và thuế chưa được các luật gia hiểu đúng, và có lẽ không phải chỉ có các luật gia. Chúng ta không khỏi ngạc nhiên bởi việc không có phản ứng trước việc thông qua thị trường giấy phép ETS ở cấp độ Liên minh châu Âu, đặc biệt khi so sánh sự bất động này với cường độ các cuộc thảo luận về dự án thuế khí thải carbon, cuối cùng bị hủy bỏ, tại Pháp. Tuy nhiên, tác động của thị trường ETS đến người tiêu dùng Đức (thông qua việc tăng giá điện) không phải là điều khác biệt hoàn toàn với những gì là tác động của thuế cacbon đến người tiêu dùng Pháp.
Và nói gì đây về sự thờ ơ phổ biến đối với các cuộc thảo luận về phương thức phân bổ giấy phép khí thải cho các doanh nghiệp? Tuy nhiên, theo quan điểm của tôi, việc phân bổ miễn phí giấy phép, mà cho đến nay là quy tắc trên thị trường châu Âu, là không thể bảo vệ.
Với những giả thuyết rất đơn giản, chúng ta có thể tính toán số lượng tối ưu của các giấy phép cần phân phối miễn phí để duy trì lợi nhuận của các doanh nghiệp được ổn định. Hãy thử xem xét một ngành công nghiệp độc quyền bao gồm những doanh nghiệp giống nhau, được đặc trưng bằng một độ co dãn nhất định của cầu hướng đến họ. Giả sử chúng ta muốn cắt giảm khí thải và chúng ta chỉ có thể làm được điều đó bằng cách cắt giảm cầu. Trong mô hình rất đơn giản mà tôi vừa phác thảo, thì cần cấp miễn phí bao nhiêu hạn ngạch để duy trì sản phẩm của nhóm độc quyền được ổn định? (Trong lập luận của mình, nhóm độc quyền chỉ đơn giản cắt giảm sản xuất – cách duy nhất để giảm khí thải –, sự miễn phí đã trung hòa hiệu ứng trên lợi nhuận). Câu trả lời[15] phụ thuộc vào độ co dãn của cầu và số lượng các doanh nghiệp trong nhóm độc quyền. Ví dụ, một tính toán nhỏ cho thấy là trong một nhóm độc quyền có ba doanh nghiệp, nếu muốn cắt giảm 30% khí thải và độ co dãn của cầu bằng 2, thì cần phân phối miễn phí 28% các giấy phép. Nói chung, chỉ cần cấp miễn phí cho các doanh nghiệp 20% các giấy phép – ít hơn nhiều so với những gì EU đã làm – thì lợi nhuận của họ không thay đổi.
 |
| Marc Hafstead Dworsky |
 |
| Lawrence Goulder (1951-) |
Tại Đại học Stanford, ba nhà nghiên cứu, Lawrence Goulder, Michael và Marc Hafstead Dworsky đã làm những phép tính phức tạp hơn đối với Hoa Kỳ[16], cho thấy chỉ cần cấp miễn phí 25% các hạn ngạch cho các ngành công nghiệp Mỹ (so với mức 85% được dự kiến ban đầu trong dự luật Waxman-Markey cho đến năm 2025) thì tất cả các ngành công nghiệp sẽ có lời! Tại châu Âu, nơi mà chỉ cần cấp miễn phí 30 đến 40% các hạn ngạch để cho các doanh nghiệp được thoải mái, thì người ta đã quyết định phân phối miễn phí 100% các hạn ngạch. Tại sao? Bởi vì lỗ hổng hiểu biết là điều cực kỳ lớn về chủ đề mới này. Các nhà kinh tế đã không truyền được một thông điệp rõ ràng và có tính sư phạm. Các nhà vận động hành lang – và phải công nhận rằng các nhà sản xuất công nghiệp tại Brussels đã sử dụng những nhà vận động hành lang xuất sắc – đã tự do hành động.
NS: Thật không may, tình hình rất khó thay đổi: các doanh nghiệp đang hưởng lợi từ những giấy phép miễn phí hiểu quá rõ chi phí mà họ phải trả là bao nhiêu nếu chuyển sang một hệ thống đấu giá các giấy phép. Chính vì thế mà họ phản đối. Về những gì liên quan đến thuế, chúng ta đã thấy xuất hiện trong các cuộc tranh luận khía cạnh luỹ thoái của thuế khí thải carbon: các hộ gia đình nghèo nhất, những người sống ở nông thôn và đi làm ở thành phố, là những người bị tác động nhiều nhất. Tôi hiểu được lập luận này, nhưng đó không phải là một lý do để không làm gì hết. Tăng giá cacbon là điều cần thiết, mà các tác động phân phối có thể bị giảm thiểu hoặc bù đắp thông qua thuế thu nhập và những chuyển nhượng có mục tiêu. Chúng ta hoàn toàn có thể xem xét việc tăng giá cacbon thông qua một mức thuế và bù đắp những tác động luỹ thoái của chính sách này bằng việc cắt giảm thuế có mục tiêu nhắm đến những người nghèo nhất. Cả hai chính sách này cần được nghiên cứu chung với nhau. Khái niệm “nghèo nhiên liệu” (“fuel poor”), rất thành công vào thời điểm này ở Anh, là một điều vô nghĩa (người ta nói rằng bất cứ những ai chi nhiều hơn x% thu nhập của mình cho nhiên liệu là “nghèo nhiên liệu”). Nó giới hạn mọi khả năng làm tăng giá xăng dầu. Nhưng điều quan trọng là tình trạng nghèo nói chung, chứ không phải tình trạng nghèo về nhiên liệu, nghèo về phim ảnh hoặc nghèo về táo!
Ở các nước đang phát triển, vấn đề phân phối thu nhập có khác biệt. Thuế đánh trên than hay dầu hỏa ít có hiệu ứng đối với những người nghèo nhất, những người chỉ sử dụng củi hay phân bò, và ít hay không sử dụng dầu hỏa. Vấn đề luỹ thoái của thuế cacbon chỉ thực sự được quan tâm tại các nước đang phát triển. Vấn đề chính trị là chúng ta luôn có thể tìm ra một ví dụ mà sự bù đắp bằng tiền tệ để bù lỗ cho thuế cacbon không “hoạt động hiệu quả”, hay một ví dụ mà trong đó hệ thống thanh toán bù trừ quá phức tạp đến mức việc quản lý nó trở thành điều bất khả.
Liệu chính sách khí hậu có nguy cơ bị vô hiệu hóa bởi diễn biến giá cả của các nguồn nhiên liệu hóa thạch không?
RG: Khi đánh thuế một nguồn tài nguyên khan hiếm như dầu hỏa, kết quả trên mức giá cuối cùng là điều khó xác định. Đây là điều rất nhạy cảm không chỉ ở mức thuế mà còn ở sự tiến hóa của mức thuế này qua thời gian, bởi vì vấn đề đó không chỉ là thuế mà còn là những tin tưởng (hay, nếu muốn nói theo thuật ngữ kinh tế, những dự kiến của các tác nhân) về những hiệu ứng của thuế lên giá cả của các nguồn tài nguyên, xác định khuynh hướng của những người bảo vệ tài nguyên trong việc gia tăng hay cắt giảm khai thác dầu mỏ trong ngày hôm nay và ngày mai. Trong một trường hợp tới hạn, thuần túy tĩnh, thuế có thể không có hiệu ứng gì hết trên giá cuối cùng, chỉ đơn giản chuyển tô dầu mỏ của các nước xuất khẩu sang các nước nhập khẩu. Trong bối cảnh động, bối cảnh hiện tại của chúng ta, hiệu ứng càng không rõ ràng hơn và phản ánh không chỉ mức thuế hiện tại mà còn, như tôi đã nói, các mức thuế trong tương lai. Chúng ta không thể phủ nhận rằng thuế có thể, trong một loạt các trường hợp, tạo ra một áp lực giảm mức giá cuối cùng – do đó có hiệu ứng phản tác dụng trong việc làm tăng cầu cacbon trong ngắn hạn. Hiệu ứng này nằm ở trung tâm của cái được gọi là “nghịch lý xanh”[17] trong các tài liệu chuyên ngành.
Nghịch lý này đã khiến một số nhà kinh tế đặt lại vấn đề chính sách khí hậu được tiến hành cho đến ngày hôm nay, từ một quan điểm phê phán. Chúng ta chờ đợi hiệu ứng gì từ một thuế cacbon đánh trên các khí thải nhà kính trong khuôn khổ của một hệ thống theo kiểu Kyoto, trong có một nhóm nước nỗ lực trong khi một nhóm nước khác thì không làm gì cả? Có khả năng xảy ra hai điều: thứ nhất, thuế cacbon có thể (nhất là vào giai đoạn đầu) làm giảm giá (trước thuế) các loại nhiên liệu hóa thạch cho tất cả mọi người. Tuy nhiên, giá (sau thuế) các loại nhiên liệu hóa thạch sẽ tăng lên ở những nước có đánh thuế, dẫn đến một chuyển dịch cầu đối với các sản phẩm có cacbon của những nước được gọi là “có đạo đức” sang những nước được gọi là “không có đạo đức”. Chúng ta có thể đưa các con số vào hai hiệu ứng này và có được một hiệu ứng tổng thể tiêu cực, có nghĩa là một sự tăng cầu cacbon ở cấp độ toàn cầu. Lập luận này còn xa mới đủ sức thuyết phục, nhưng lại đặt ra một vấn đề thực tế: vấn đề tương tác giữa các chính sách khí hậu với giá các nhiên liệu hóa thạch. Vấn đề này còn có một khía cạnh khác, tinh tế hơn, đó là vấn đề tương tác giữa giá các nhiên liệu hóa thạch tại nguồn với những tiến bộ về công nghệ. Trong một số trường hợp, những đổi mới công nghệ, thúc đẩy việc khai thác nhiên liệu hóa thạch, có thể có tác dụng ngược so với dự kiến: một biến thể mới của “nghịch lý xanh”[18].
NS: Tôi thừa nhận rằng đó là một vấn đề quan trọng. Mức tăng cầu trong những nước không đánh thuế cacbon có thể lớn hơn mức giảm cầu trong những nước có đánh thuế cacbon. Điều này khiến càng phải đấu tranh cho sự hội nhập của tất cả các nước vào cuộc chiến chống lại sự biến đổi khí hậu.
Nhưng tôi muốn nhấn mạnh rằng giả thuyết cho rằng các nước trong Phụ lục B của Nghị định thư Kyoto sẽ là những nước “có đạo đức” và các nước không nằm trong Phụ lục B là những nước “không có đạo đức” cần phải được phân tích một cách khôn khéo tinh vi hơn. Không phải tất cả những nước đã cam kết đều luôn nghiêm túc với các cam kết của mình, và những nước không cam kết đôi khi lại có những nỗ lực rất lớn, nằm ngoài bất kỳ thỏa thuận chính thức nào. Thực tế cho thấy những nỗ lực của các nước không phải luôn luôn liên quan trực tiếp đến sự tham gia của họ vào một thỏa thuận “ràng buộc về mặt pháp lý”. Trong Nghị định thư Kyoto, Canada đã cam kết cắt giảm khí thải của họ, và Canada đã làm rất ít và cuối cùng đã rút lui khỏi nghị định thư. Ngược lại, những nước như Colombia, Mexico, Ethiopia và Rwanda, chưa ký bất kỳ thỏa thuận “ràng buộc về mặt pháp lý” nào cả, nhưng đã triển khai những kế hoạch giảm thiểu [khí thải] và thích ứng rất đáng chú ý.
Liệu những nước “có đạo đức” có nên thiết lập một sự điều chỉnh tại biên giới để làm cho những nước ngoan cố tham gia vào cuộc chiến chống lại hiệu ứng nhà kính không?
NS: Trong khi một số nước có thuế cacbon hay thị trường giấy phép và một số nước khác không làm gì cả, thì, trên nguyên tắc, thì việc nhóm nước đi đầu thực hiện một sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới là điều chính đáng. Nhưng điều này làm nảy sinh một số vấn đề. Trước tiên, thật rất khó, trong thực tế, để biết chính xác các nước thứ ba đã nỗ lực những gì; các nỗ lực đó có thể không nhất thiết phải mang hình thức của một loại thuế, mà của các quy định, ví dụ. Kế tiếp, một số nước có nguy cơ bị cám dỗ thiết lập một mức thuế cao hơn khá nhiều so với mức thuế tối ưu theo quan điểm của cuộc chiến chống lại sự biến đổi khí hậu. Như vậy, việc điều chỉnh thuế quan ở biên giới trở thành một cách thuận tiện để lập hàng rào bảo hộ. Có một nguy cơ lạm dụng thực sự. Thứ ba, tầm quan trọng thực sự của hiện tượng “rò rỉ carbon” là gì[19]? Chi phí thực của một số nước không tham gia vào cuộc chiến chống lại sự biến đổi khí hậu là gì? Theo tôi, những chi phí này, ít nhất là vào thời điểm hiện tại, là tương đối hạn chế. Trong báo cáo Stern, chúng tôi đã tìm cách đánh giá hiệu ứng của các quy định về môi trường trên tính lưu động của các ngành công nghiệp, và, từ quan điểm thực nghiệm, chúng tôi thấy rằng hiệu ứng của các chính sách khí hậu hiện hành có vẻ khá nhỏ. Những quyết định di dời nhà máy sản xuất của các doanh nghiệp chịu ảnh hưởng của quá nhiều nhân tố, chẳng hạn như tính có sẵn và giá cả của lao động có tay nghề và lao động phổ thông, chất lượng và chi phí vận chuyển, môi trường đầu tư và v.v.! Sự sợ hãi được nêu lên có xu hướng bị thao túng.
Cuối cùng, chúng ta cần đặt câu hỏi về vấn đề thời gian: khi nào là thời điểm tốt nhất để thực hiện một sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới? Điều đó phụ thuộc vào động thái của các cuộc đàm phán quốc tế. Trong một giai đoạn mà chúng ta cố xây dựng một thỏa thuận, thì tôi e rằng sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới có những hiệu ứng phản tác dụng, rằng điều đó vi phạm tinh thần hợp tác cần thiết. Đối với tôi, điều tốt nhất để nói có vẻ là: “Chúng tôi sẽ không thực hiện sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới ngay bây giờ, bởi vì chúng tôi thừa nhận nhu cầu của sự hợp tác, nhưng hãy lưu ý rằng nếu các bạn không làm gì cả trong vòng 10 năm tới, thì chúng tôi sẽ buộc phải viện đến giải pháp đó.”
RG: Trên nguyên tắc, sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới không phải là một biện pháp bảo hộ: nó chỉ đơn giản là khôi phục lại sự trung lập trong cạnh tranh. Chúng ta có thể nói đến chủ nghĩa bảo hộ – tôi cho rằng có những lập luận ủng hộ sự bảo hộ cùng có lợi giữa những nước phát triển và những nước đang phát triển –, nhưng đó là một chủ đề hoàn toàn khác. Chúng ta có thể muốn thay đổi những quy định của WTO, vốn nhắm đến việc phá vỡ các rào cản hải quan, nhưng đó là một vấn đề khác. Việc đánh thuế cacbon là điều không phải là không tương thích với các quy định của WTO. Nếu về mặt kỹ thuật, chúng ta đạt được việc áp đặt một mức thuế cacbon gia tăng, theo mô hình của thuế giá trị gia tăng (GTGT), thì sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới chỉ đơn giản là sự đối trọng của việc miễn thuế GTGT trên các sản phẩm xuất khẩu và việc áp dụng thuế GTGT trên các sản phẩm nhập khẩu.
Nhưng trong thực tế đặt ra câu hỏi là làm thế nào để biết cacbon gia tăng từ bên ngoài biên giới. Mọi sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới đều nhất thiết cần có một tính chất hơi tuỳ tiện một chút. Điều lý tưởng nhất là mức thuế ở biên giới nên được chỉ số hóa trên hàm lượng thực tế cacbon của các sản phẩm nhập khẩu, có tương quan với những nỗ lực của các nước xuất khẩu. Việc ước tính hàm lượng cacbon của các sản phẩm nhập khẩu là điều khó khăn – nhưng không phải là không làm được.
Ngay cả nếu chúng ta đánh giá thấp phần nào hàm lượng cacbon của các sản phẩm nhập khẩu, thì sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới cũng sẽ luôn đi đúng hướng. Đến nay, có một thủ tục sơ sài là đánh thuế cacbon đầu vào dựa trên các mức khí thải trung bình toàn cầu theo từng ngành công nghiệp, nhằm mục đích làm cho mọi sự thao túng đều trở nên bất khả. Các nguồn gây ô nhiễm thực có lẽ sẽ bị đánh thuế thấp hơn một chút so với mức đáng lẽ chúng phải gánh, nhưng đó sẽ là một thiệt thòi nhỏ.
Nhưng nếu tôi cho rằng một mức thuế ở biên giới là điều chính đáng và khả thi, thì tôi cũng thấy rằng châu Âu, với hệ thống các hạn ngạch miễn phí, không có khả năng triển khai ngày nay một công thức thuế ở biên giới có thể biện minh được. Để làm được điều này, các giấy phép khí thải được phân bổ cho các doanh nghiệp trong phạm vi của thị trường EU-ETS phải được trả tiền, thông qua một cuộc đấu giá phân bổ [giấy phép]. Với công thức miễn phí hiện nay, thuế ở biên giới rất khó để thiết kế và có được tính chính đáng.
Cuối cùng, đối với hiệu ứng của chính sách khí hậu liên quan đến sự di dời cơ sở sản xuất của các doanh nghiệp, chúng ta phải phân biệt giữa một hiệu ứng cạnh tranh thuần túy với một hiệu ứng di dời. Sau khi áp dụng một thuế suất hay một hệ thống cấp phép, nếu giá thép châu Âu tăng trong khi thép Trung Quốc không tăng, thì mức cầu toàn cầu sẽ nghiêng về phía thép Trung Quốc: đó là hiệu ứng cạnh tranh. Sự chuyển hướng của cầu làm giảm lượng khí thải châu Âu nhưng làm tăng lượng khí thải Trung Quốc. Chúng ta không biết rõ tầm quan trọng của hiệu ứng cạnh tranh này, điều mà chúng ta rất khó đo đạc, nhưng nó có thể có ý nghĩa. Đối với hiệu ứng di dời cơ sở sản xuất, có thể nó giới hạn ở những tổn thất về GDP. Tuy nhiên, nếu một nửa ngành công nghiệp sản xuất nhôm và xi măng của Pháp di dời các nhà máy sản xuất, thì nước Pháp sẽ mất khoảng 0,5% GDP, nhưng 5% mức khí thải của nước Pháp sẽ rời khỏi khu vực được điều tiết. Đó sẽ thật sự là một vấn đề.
NS: Khi các doanh nghiệp chọn nơi xây dựng các nhà máy sản xuất, thì họ cũng đồng thời xem xét các chính sách và thuế trong tương lai, chứ không chỉ của ngày hôm nay. Nhưng cuối cùng, sẽ là hợp lý khi nghĩ là tất cả các nước sẽ tham gia vào cuộc chiến chống lại sự biến đổi khí hậu – và điều đó, các doanh nghiệp không thể nào không biết. Ngoài ra, vấn đề di dời các nhà máy sản xuất chỉ liên quan đến một số ít ngành công nghiệp (sản xuất xi măng, sắt thép, xăng dầu, nhôm, là chủ yếu), điều này sẽ mở đường cho những hành động có mục tiêu vào các ngành công nghiệp đặc biệt nói trên.
Về cơ bản, tôi e rằng khi đi theo hướng điều chỉnh thuế quan ở biên giới các nước nhập khẩu sẽ sớm tự đặt câu hỏi: “Các điều kiện lao động tại các nước xuất khẩu là gì? Tiền lương trả cho người lao động là bao nhiêu?” Sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới mở đường cho các biện pháp bảo hộ đi xa hơn các khía cạnh môi trường. Tôi đã chứng kiến rất nhiều hành động thao túng trong thương mại quốc tế! Hải quan của những nước như vậy có thể cho rằng mức cacbon nhập khẩu cao hơn nhiều so với hàm lượng thực tế cacbon, và thách thức các nhà nhập khẩu chứng minh điều ngược lại, đồng thời lại làm cho việc quản lý hành chánh các bằng chứng trở nên phức tạp đến mức bất khả thi trong thực tế.
Chắc chắn là có những phương pháp có thể làm cho sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới hoạt động tốt trong thực tế. Nhưng cũng không nên đánh giá thấp áp lực có nguy cơ biến thành lợi thế của phe chủ trương bảo hộ từ thời điểm đi theo hướng các chính sách kiểu đó. Sự điều chỉnh thuế quan ở biên mở ra một khả năng thao túng mới, và những thao túng như vậy là một nguy cơ thường trực trong thương mại quốc tế.
Tuy nhiên, thực ra, chúng ta đã đồng ý về tính thích đáng của một sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới, và trên cơ sở của một hệ thống như vậy, nếu được thực hiện một cách đúng đắn, thì nó sẽ hoạt động tốt.
Trong ngắn hạn, điều quan trọng là tập hợp được tất cả mọi người lại quanh bàn đàm phán. Làm thế nào để sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới có thể giúp tập hợp được tất cả các nước? Tôi cho rằng Trung Quốc sẽ cắt giảm mức khí thải ít hơn khi bị buộc phải làm so với mức cắt giảm hiện tại trên cơ sở tự nguyện. Nếu chúng ta gây áp lực buộc Trung Quốc phải tham gia vào một thỏa thuận quốc tế ràng buộc về mặt pháp lý, thì Trung Quốc sẽ chỉ cam kết trên cơ sở những mục tiêu cực kỳ kém tham vọng, kém tham vọng hơn cả những mục tiêu được áp đặt trong các kế hoạch năm năm của họ. Sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới không tất yếu có được một hiệu ứng tích cực đến xu hướng hợp tác.
RG: Ngược lại, chúng ta có thể ủng hộ việc điều chỉnh thuế quan ở biên giới – hay ít nhất là đe dọa thực hiện điều đó – có thể giúp thúc đẩy các cuộc đàm phán. Người Trung Quốc không thích ai ép buộc họ, nhưng họ là những người thực tế. Nếu châu Âu không có nhiều trọng lượng trong các cuộc đàm phán hiện nay, thì đó là vì họ không có nhiều chủ bài trong tay: nếu họ triển khai được một hệ thống cho phép đe dọa, một cách đáng tin, việc thực hiện một sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới, thì họ sẽ có khá nhiều trọng lượng trong các cuộc đàm phán so với hiện tại.
NS: Tôi đồng ý. Tôi cho rằng cách tốt nhất để tiến hành là “rung cây nhát khỉ” về việc thực hiện sự điều chỉnh thuế quan ở biên giới – nhưng ở một chân trời khá xa (10 năm, ví dụ) – để tạo cơ hội hợp tác, để chứng minh rằng đây không phải là một cuộc đối đầu thiếu suy nghĩ. Tôi nói thêm rằng trong 10 năm tới, theo ý kiến của tôi, những điều chỉnh thuế quan ở biên giới châu Âu có thể sẽ hướng đến Hoa Kỳ và Canada nhiều hơn là hướng đến Trung Quốc, bởi vì chính sách khí hậu của Trung Quốc thay đổi rất nhanh và rất tích cực.
Huỳnh Thiện Quốc Việt dịch
Nguồn: Les politiques climatiques nationales et régionales, trong “2 économistes face aux enjeux climatiques” của Roger Guesnerie và Nicholas Stern với sự hợp tác của Gabriel Zucman, Le Pommier, 2012.
Chú thích:
[9] Một số phương thức đã được mô tả trong phần giới thiệu của chương này. ↩
[10] Ngay cả khi các phương thức triển khai (giấy phép được cấp miễn phí một phần, mức miễn trừ thuế) có những hiệu ứng đáng kể đến lợi nhuận, thì các hiệu ứng được đào sâu thêm sau.↩
[11] Tiếp theo việc cắt giảm sản xuất trong ngành công nghiệp nặng, trong những năm 1990, lượng phát thải cacbon của Nga đã giảm đáng kể so với năm 1990 và đã đặt nước này vào vị trí nước chào bán giấy phép khí thải (mức phân bổ ban đầu được thực hiện trên cơ sở lượng khí thải năm 1990).↩
[12] Ý tưởng này được phát triển theo cách tương đối ít kỹ thuật trong Guesnerie R., Henriet F. và Nicolai J. P., “Trois questions épineuses à l’arrière-plan des politiques climatiques [Ba vấn đề gai góc đằng sau các chính sách khí hậu]”, Annales d’Économie et Statistique 2012 [Biên niên sử về Kinh tế và Thống kê, năm 2012], hors-série 1, 21-56.↩
[13] EU-ETS là chữ viết tắt của “European Union Emission Trading Scheme”, mà chữ tương đương trong tiếng Pháp, SCEQE, “Système communautaire d’échange de quotas d’émissions”, rất ít được sử dụng.↩
[14] Quirion, P. (2010), “Complying With the Kyoto Protocol Under Uncertainty: Taxes or Tradable Permits? [Tuân thủ Nghị định thư Kyoto trong điều kiện không chắc chắn: Thuế và Giấy phép giao dịch]”, tạp chí Energy Policy [Chính sách năng lượng], Volume 38, ngày 9/9/2010, trang 5199-5207, http://dx.doi.org/10.1016/j/empol.2010.04.054.↩
[15] Xem ví dụ Phụ lục J. P. Nicolai, được đăng trong R. Guesnerie (2010), Pour une politique climatique globale, blocages et ouvertures [Về một chính sách khí hậu toàn cầu, những phong tỏa và mở cửa], éditions de la rue d'Ulm.↩
[16] Goulder L., Hafstead M. và Dworsky M. (2009), “Impacts of Alternative Emissions Allowance Methods under a Federal Cap-and-Trade Program [Tác động của những phương pháp chiết khấu khí thải theo một Chương trình mua bán khí thải cấp liên bang]”, NBER Working Paper, số 15293.↩
[17] Sinn H. -W. (2009), “The Green Paradox [Nghịch lý xanh]”, Diễn đàn CESifo, Viện nghiên cứu kinh tế Ifo tại Đại học Munich, vol. 10 (3), 10-13.↩
[18] Một lần nữa, để có một thảo luận sâu hơn mà không nặng tính quá kỹ thuật, xin tham khảo Guesnerie R., Henriet F. và Nicolai J. P., “Trois question épineuses à l’arrière-plan des politiques climatiques [Ba vấn đề gai góc đằng sau các chính sách khí hậu]”, Biên niên sử về Kinh tế và Thống kê năm 2012, hors-série 1, 21-56.↩
[19] Như sẽ được nói dưới đây, những rò rỉ cacbon gắn một phần với các hiệu ứng cạnh tranh (các ngành công nghiệp không bị đánh thuế có khả năng cạnh tranh cao hơn trên thị trường thế giới) và hiện tượng di dời các cơ sở sản xuất để né tránh sự điều tiết hoặc thuế khóa.↩
