KINH TẾ HỌC CÔNG
CỘNG (LÍ THUYẾT)
Public Economics Theory
Kinh tế học công cộng là một ngành của phân tích kinh tế xử lí hoạt động
của Nhà nước. Hoạt động này trước tiên là một hoạt động phi thị trường (sản
phẩm và dịch vụ được cung cấp miễn phí hay không có liên quan đến chi phí cận
biên, tài trợ độc đoán bằng trưng thu thuế, những qui định và can thiệp tuỳ
nghi). Nhưng hoạt động này cũng mang tính thị trường (doanh nghiệp công cộng
bán trên thị trường, mua sắm sản phẩm và dịch vụ – “thị trường công cộng” – và những giao dịch tài trợ trên các thị
trường vốn).
Nếu ta tự giới hạn ở định nghĩa tổng quát trên thì mọi sự can thiệp, thực
tế hay tiềm tàng, của Nhà nước đều nằm trong diện của kinh tế học công cộng. Ta
hiểu được vì sao bộ môn này luôn gặp rất nhiều khó khăn trong việc vạch rõ ranh
giới của bộ môn và vì sao những mối quan tâm trọng yếu của bộ môn biến hoá
nhiều với thời gian. Nhưng dù sao trong những năm gần đây, dường như tập quán
đã công nhận một sự chuyên môn hoá nhất định các nhiệm vụ. Khi một vấn đề chính
sách kinh tế liên quan đến một lĩnh vực được bao trùm bởi một thân lí thuyết
khá phát triển (ví dụ kinh tế học quốc tế hay kinh tế học tiền tệ) thì người ta
có xu hướng xem là vấn đề này thuộc về trách nhiệm của các chuyên gia của lĩnh
vực đó. Mặt khác việc ưu tiên viện đến phân tích kinh tế vi mô đã cho phép phân biệt hoá tốt hơn kinh tế học công cộng với những phân
tích chính sách riêng của lí thuyết kinh tế vĩ mô. Nhưng sự cân bằng đạt được trong việc phân công lao động trên là mong
manh vì: 1) lí thuyết kinh tế vĩ mô có xu hướng đào sâu những cơ sở kinh
tế vi mô của mình; 2) sự phụ thuộc lẫn nhau ngày càng tăng giữa các nước
làm nảy sinh nhiều vấn đề lí thuyết mới, đặc biệt liên quan đến sự cạnh tranh
giữa những khu vực công cộng của các quốc gia và ranh giới của
những bộ môn vẫn chưa được xác định – nếu giả định là nên vạch ra những ranh
giới như thế; 3) mối quan tâm của kinh tế học công cộng đã dịch chuyển
dần những năm gần đây. Cho dù ngành này vẫn còn mang nặng tính “chuẩn tắc” (tìm kiếm điều gì Nhà nước phải làm – những chính sách kinh tế tối ưu) thì
kinh tế học công cộng ngày càng trở nên “thực chứng” hơn (nghiên cứu Nhà nước như là nó, giải thích và dự báo những chính sách
kinh tế được thật sự áp dụng). Nội dung của điều ngày nay được gọi là kinh tế
học công cộng do đó còn thay đổi nhiều trong những năm tới.
Lịch sử
 |
| Richard Musgrave (1910-2007) |
Cho dù tên gọi kinh tế học công cộng chỉ xuất hiện trong những năm 1960, phân
tích những vấn đề của khu vực công cộng là một trong những ngành xưa nhất của
kinh tế học (Musgrave, 1959, 1955). Tuy nhiên cách các nhà kinh tế đề cập những
vấn đề này đã dần dần thay đổi theo dòng một lịch sử đan chéo những ý tưởng và
sự kiện. Vào đầu thời kì hiện đại, khi khái niệm Nhà nước được củng cố thì các
nhà trọng thương, ở cương vị cố vấn của quân vương, chủ yếu dựa trên một sơ đồ
phân tích đồng nhất việc quản lí tài chính công với việc quản lí một di sản tư
nhân. Việc xác định những chi tiêu công cộng tuỳ thuộc ý muốn của quân vương và
điều quan trọng duy nhất là việc tài trợ những chi tiêu này. Điều nghịch lí là
việc những tư tưởng tự do vào cuối thế kỉ XVIII phản bác chế độ chuyên chế và
việc đưa lên hàng đầu trao đổi hàng hoá đã không làm thay đổi sâu sắc tình hình
này. Tất nhiên, ta có thể tìm thấy ở Smith, Stuart Mill và ngay cả ở Ricardo, một sự công nhận lợi ích xã hội của một số dạng chi tiêu công cộng,
nhưng thường cách nhìn tối thiểu về Nhà nước hiến binh thắng thế. Là ý muốn của
quân vương hay là một mức tối thiểu cần thiết để duy trì khuôn khổ xã hội thì
những chi tiêu công cộng vẫn nằm ngoài diện của phân tích kinh tế. Điều này
giải thích vì sao trong một thời gian dài thuật ngữ tài chính công cộng và kinh
tế tài chính chỉ lĩnh vực mà ngày nay các nhà kinh tế gọi là kinh tế học công
cộng.
 |
| Arthur C. Pigou (1877-1959) |
 |
| Erik Lindahl (1891-1960) |
Phải đợi đến nửa sau thế kỉ XIX để thấy mở rộng diện những vấn đề thuộc về
bộ môn. Tại Đức, trường phái lịch sử thừa nhận, qua những công trình của
Wagner, tính đặc thù của trường nghiên cứu này. Tại Pháp, những kĩ sư kinh tế,
đặc biệt là Dupuis, đặt cơ sở cho hạch toán kinh tế. Nhưng nhất là vào cuối thế
kỉ XIX và đầu thế kỉ XX, những lí thuyết gia Anh của kinh tế học phúc lợi (Marshall và Pigou), rồi những nhà tân cổ điển Italia (Pantaleoni, Mazzola và
Barone) và Thuỵ Điển (Wicksell và Lindahl) cố gắng xây dựng những điều kiện lí thuyết cho một sự can
thiệp công cộng có cân nhắc. Trên phương diện các sự kiện, thế chiến thứ nhất
đã có một ảnh hưởng quyết định. Bằng cách đưa các nền hành chính công cộng phải
đảm đương những trách nhiệm công nghiệp và thương mại, chiến tranh đã đánh dấu
bước khởi đầu của việc tăng trưởng mạnh của vai trò của Nhà nước trong hoạt
động kinh tế.
 |
| Paul Samuelson (1915-2009) |
 |
| William Beveridge (1879-1963) |
Sau này, phân tích của Keynes
cung cấp một biện minh mới cho sự can thiệp của Nhà nước, như một công cụ cho
phép tránh được sự đình đốn (trong ngắn cũng như dài hạn). Với Beveridge cũng
xuất hiện niềm tin là nền hành chính công cộng có khả năng làm được cho phúc
lợi xã hội những điều tương đương với những việc đã từng làm trong thời chiến.
Do đó Nhà nước hiến binh phải nhường chỗ cho Nhà nước phúc lợi. Kết hợp với
điều được Peacock và Wiseman gọi là những “hiệu ứng dịch chuyển” do chiến tranh gây ra, những ý tưởng này đã được thể hiện bằng một tăng
trưởng mạnh của chi tiêu công cộng (từ không đến 15 % của GDP trước thế chiến
thứ nhất ở Pháp lên hơn 40 % vào đầu những năm 1970). Song song đó, lí thuyết kinh tế học công cộng
có những bước phát triển
quan trọng ngay sau thời hậu chiến, đặc biệt là với các công trình của Allais,
Boiteux, Vickrey và Samuelson (xem Drèze, 1995). Nhưng chính nhờ tác phẩm Theory
of Public Finance của Richard Musgrave (1959) mà ta có được một trình bày
tổng quát đầu tiên về bộ môn ngày nay được gọi là kinh tế học công cộng. Tất
nhiên tác phẩm này lấy lại tên gọi cũ “tài chính công” nhưng cũng có tiểu tựa là “A Study in Public Economy”. Phân tích rõ ràng liên quan đến toàn bộ những quyết định công cộng chứ
không chỉ vấn đề tài trợ những chi tiêu được chọn theo một quá trình thuần tuý
chính trị mà kinh tế học không cần phải biết đến. Vả lại việc sử dụng thuật ngữ
“kinh tế học công
cộng” được phổ biến
rộng vài năm sau, đặc biệt là với việc công bố tác phẩm Public Economics
(1965) của Lief Johansen.
 |
| Gordon Tullock (1922-2014) |
 |
| James Buchanan (1919-2013) |
Những cuộc khủng hoảng của những năm 1970 khiến người ta nghi ngờ khả năng
quản lí hài hoà nền kinh tế của Nhà nước. Một mặt, kinh tế học cổ điển mới phản
bác những luận điểm can thiệp keynesian. Mặt khác, những rối loạn trong hoạt
động của các Nhà nước phúc lợi mà kết quả là những vấn đề cân đối ngân sách
khuyến khích các chính phủ rút khỏi, phi qui định hoá và tư nhân hoá nền kinh
tế. Cuộc tranh luận lí thuyết về vai trò của Nhà nước như thế có xu hướng tách
xa khỏi sự phê phán có hệ thống hay việc ca tụng sự can thiệp công cộng để
hướng đến chất lượng hành động của Nhà nước (“điều hành tốt”). Trong cách nhìn này, lí thuyết thực
chứng về những quyết định công cộng (hay lí thuyết Public Choice) đã có
một ảnh hưởng rất sâu đậm – mặc dù thường bị đánh giá thấp. Thật vậy, chính những nhà sáng lập trào
lưu này, James Buchanan và Gordon Tullock, đã đặt những nền móng cho việc phân
tích Nhà nước hiện thực, dựa trên tính duy lí kinh tế vi mô của những tác nhân
khác nhau can dự vào kiểu tổ chức xã hội đặc biệt này. Cách đặt vấn đề lựa chọn
giữa thị trường và Nhà nước đã bị thay đổi một cách sâu sắc. Kinh tế học công
cộng của những năm 1960 nghĩ rằng, mà không bao giờ thú nhận điều này, chỉ cần
chỉ ra là thị trường hoạt động tồi (có những thất bại của thị trường) để biện
minh cho việc thay thế thị trường bằng Nhà nước. Lí thuyết Public Choice,
trái lại, nhắc lại một cách mạnh mẽ là trước đó phải kiểm tra là điều thay thế
được đề nghị, tức là Nhà nước, không hoạt động tồi hơn thế nữa. Bằng cách này,
lí thuyết Public Choice đã mở đường cho việc đưa vào kinh tế công cộng
những đóng góp của lí thuyết kinh tế hiện đại: lí thuyết tổ chức và những chi
phí giao dịch (theo kiểu North-Williamson), lí thuyết trò
chơi, lí thuyết thông tin không hoàn hảo (những vấn đề người uỷ
quyền-người đại diện), v.v..
Trong một cách nhìn kĩ thuật và hẹp hơn, những năm 1970 cũng đánh dấu sự
khởi đầu của những công trình quan trọng về định giá công cộng, thuế khoá và
chuyển nhượng. Điểm xuất phát là bài viết của Diamond và Mirrlees trong tạp chí
American Economic Review năm 1971. Bài viết này có hai điểm độc đáo. Hai
tác giả vận dụng những phương pháp đối ngẫu, điều này cho phép nghiên cứu một
số vấn đề trên cơ sở những giả thiết ít khắt khe hơn, và họ nghiên cứu trong
khuôn khổ của cân bằng chung,
dẫn đến những kết luận về chính sách kinh tế chặt chẽ hơn. Cuối cùng, những năm
gần đây, hơn hẳn các bộ môn khác kinh tế học công cộng đã thụ hưởng nhiều phát
triển lí thuyết trong lĩnh vực thông tin, cho dù đó là thông tin của các tác
nhân tư nhân hay thông tin của những cơ quan chính phủ (những vấn đề tính đáng
tin, người uỷ quyền-người đại diện, v.v.).
Chuẩn can thiệp
và chức năng của Nhà nước
 |
| Max Weber (1864-1920) |
Nhà nước là một tổ chức. Để phân tích hành vi của Nhà nước cần phải biết
những mục tiêu và ràng buộc của các tác nhân, ở những thứ bậc khác nhau, ra
quyết định trong bộ máy. Từ quan điểm thực chứng này (nghiên cứu Nhà nước “như nó hiện tồn tại”) kinh tế học công cộng không đặt ra
những vấn đề phương pháp luận đặc biệt: chỉ cần áp dụng những công cụ kinh tế
vi mô thông thường, nhưng trong khuôn khổ của những ràng buộc phi hàng hoá, và
có tính đến những mục tiêu phi tiền tệ (chính trị, ý thức hệ, v.v.). Trong rất
dài hạn, vấn đề là cung cấp những giải thích nguỵ lịch sử của sự nổi lên của
Nhà nước, tìm lại bằng quá trình nào “độc quyền của bạo lực hợp pháp” (theo định nghĩa của Max Weber) được tạo ra và bằng cách nào tổ chức công
cộng đã phát triển (thường bằng cách đối lập lí thuyết xã hội khế ước và lí
thuyết của sự thống trị – xem Wolfelsperger, 1995, chương I). Trong ngắn và trung hạn, mối quan tâm
tập trung vào hoạt động nội bộ của Nhà nước (lí thuyết những lựa chọn công
cộng, lí thuyết quan liêu, lí thuyết tổ chức ứng dụng vào Nhà nước, động viên
và những vấn đề người uỷ quyền-người đại diện trong khu vực công, v.v.) và vào
những hàm phản ứng Nhà nước (hay hàm chính sách kinh tế). Khi tính đến những
vấn đề mà hầu hết các Nhà nước (trong những nước công nghiệp cũng như trong các
nước đang phát triển hay các nước “đang chuyển đổi”) đều gặp phải thì khía cạnh này của kinh tế học công cộng sẽ thấy một sự
phát triển mạnh. Dù sao đi nữa thì, nếu để sang một bên lí thuyết những lựa
chọn công cộng (Public Choice) và một số khía cạnh của kinh tế học công
cộng địa phương thì lí thuyết thực chứng về hành vi của Nhà nước vẫn còn giữ
một chỗ khiêm tốn so với cách tiếp cận “chuẩn tắc”.
Khác với cách tiếp cận thực chứng, kinh tế học chuẩn tắc cố gắng tìm ra
những hệ quả của một số mục tiêu được xác định trước, thường là tương ứng với
những mục tiêu của một Nhà nước “tốt”. Do đó vấn đề
những cơ sở đạo đức của kinh tế học công cộng (Kolm, 1984) có một vai trò quyết
định trong lĩnh vực này. Đường phân chia chính về mặt phương pháp luận vẫn là
đường ranh đối lập cách nhìn tổng thể hay duy cơ quan và cách nhìn cá thể.
Trong trường hợp đầu, Nhà nước được xem như một thực tế tự nó, một “thực thể tập thể” được xem là đeo đuổi lợi ích công cộng
có thể xác định một cách khách quan, cao hơn những sở thích cá thể và không có
mối liên hệ tất yếu với những sở thích này. Theo cách nhìn cá thể, ngược lại,
những chuẩn tập thể chỉ có thể là phản ảnh của những sở thích cá thể: vấn đề
quan trọng duy nhất là tầm quan trọng phải gán cho những chuẩn và những sở
thích này. Lợi thế của cách nhìn tổng thể là đơn giản hoá công việc phân tích
của nhà kinh tế, đặc biệt là trong những mô hình kinh tế vĩ mô, nhưng bất lợi
nghiêm trọng là không đề cập gì đến những vấn đề lựa chọn xã hội
lí thú nhất (sự hình thành những quyết định tập thể, đánh giá những chính sách
công cộng, v.v.), hay ít ra là giải quyết những vấn đề này một cách tầm thường.
Do đó, hơn cả những cuộc tranh luận về “bản chất của Nhà nước”, chính ngay những giới hạn của cách tiếp cận tổng thể giải thích việc
kinh tế học công cộng viện một cách rộng rãi đến cách tiếp cận cá thể (cách
tiếp cận này đôi lúc được hiệu chỉnh để tính đến những sở thích “cao cấp”, với việc cung cấp những sản phẩm khuyến
dụng, hay những mệnh lệnh tuyệt đối, với việc tôn trọng những quyền cá thể tối
thiểu).
Những chuẩn của hành động công cộng. – Theo quan niệm tổng thể, phúc lợi xã
hội là những gì Nhà nước gọi đó là phúc lợi xã hội. Nhiệm vụ duy nhất của nhà
kinh tế là chỉ ra cách nào đạt được những mục tiêu đã được xác định như trên
chứ không phải là tự tra vấn về cơ sở của những mục tiêu này. Ngược lại, theo
quan niệm cá thể, để hướng dẫn hành động công cộng, cần phải xác lập trước tiên
những tiêu chuẩn để tính đến những sở thích cá thể.
 |
| John Rawls (1921-2002) |
Một tập tiêu chuẩn đầu tiên dựa trên những khái niệm hiệu quả (hiệu quả kĩ
thuật – trong quá trình
sản xuất và hiệu quả kinh tế – trong trao đổi) để xác định tính tối ưu theo nghĩa của Pareto.
Chuẩn này, kéo theo là sẽ không có lãng phí xã hội, có lợi thế là từ chối những
so sánh lợi ích giữa các cá thể. Chuẩn này dựa trên những đánh giá giá trị tối
thiểu, được chấp nhận rất rộng rãi. Nó cũng gắn với một qui tắc chính xác về
lựa chọn tập thể, qui tắc đa số theo nghĩa là không có ai chống và có ít nhất
một người đồng ý. Tuy nhiên chuẩn paretian cũng có những giới hạn. Trong tiêu
chuẩn này cho dù những đánh giá giá trị là tối thiểu thì chúng cũng không vắng
mặt hoàn toàn. Hơn nữa, cho mỗi phân phối ban đầu những nguồn lực ứng một tối
ưu paretian khác nhau. Do đó cần phải viện đến một chuẩn khác nhằm lựa chọn
trong số những tối ưu bội này. Để làm điều này khái niệm được sử dụng là hàm
phúc lợi xã hội, do Bergson và Samuelson
đề xuất. Hàm này, mà những agumen là những hàm lợi ích cá thể, có sự can dự của
những chuẩn đạo đức hay công lí phân phối trong những lựa chọn xã hội. Nó kéo
theo việc từ bỏ giả thiết lợi ích thứ tự nhường chỗ cho những hàm cá thể không
những bản số mà còn có thể so sánh được với nhau. Một số hàm phúc lợi xã hội
được định nghĩa như một tổng đơn giản (Bentham)
hay có gia số (Harsanyi) là những lợi ích cá thể. Một số hàm khác được định
nghĩa như là tích của những hàm này (Nash hay Nash mở rộng). Trong công thức
kiểu Rawls, hàm phúc lợi xã hội của một cá thể tiêu biểu về mặt đạo đức (cá thể
ở thế yếu nhất). Theo Rawls, hàm này là hàm được những cá thể lựa chọn khi
không biết gì cả về vị thế tương lai của mình trong xã hội. Tính đa dạng của
những công thức có thể hình dung được để biểu trưng phúc lợi xã hội là một
tiếng vọng của một sự đa dạng về mặt hệ tư tưởng hay triết lí cho nnhững giải
pháp cho vấn đề tầm quan trọng của công lí phân phối trong tổ chức xã hội.
 |
| Kenneth Arrow (1921-) |
Tuy nhiên bản thân khái niệm cá nhân chủ nghĩa của phúc lợi xã hội đã đặt
ra một số vấn đề. Trước hết, có những tình thế mà việc thực thi quyền bảo hộ
công cộng trên những sở thích cá thể được biện minh rất vững chắc (nhằm “tạo hạnh phúc cho các cá thể dù họ không
muốn”). Mặt khác, thể
theo định lí bất khả
của Kenneth Arrow,
không thể xây dựng một chỉ báo phúc lợi xã hội duy nhất tổng gộp những sở thích
cá thể mà vẫn tuân thủ một số chuẩn tối thiểu có tính đạo đức hay logic. Cuối
cùng, để có thể tổng gộp những sở thích cá thể, trước tiên phải biết chúng là
gì đã. Thế mà đôi lúc quyền lợi của các cá thể là không nên bộc lộ những sở
thích thật sự của mình. Trước những khó khăn này, có thể có hai thái độ: hoặc
ta giả định sự tồn tại của một hàm phúc lợi xã hội (ví dụ bằng cách xem đó là
một xấp xỉ có ích), hoặc là từ bỏ việc xác định những chuẩn lí tưởng để chỉ
quan tâm đến những mục tiêu của những người có trách nhiệm hợp pháp về quyết
định công cộng. Trong trường hợp sau này, phân tích dẫn đến việc chọn hàm sở
thích của một tác nhân chính trị tiêu biểu – ví dụ cử tri trung vị
trong một nền dân chủ trực tiếp hay người có trách nhiệm chính trị được bầu
trong một nền dân chủ đại diện – như là hàm phúc lợi xã hội.
Những chức năng
của sự can thiệp công cộng. – Hoạt động của một nền kinh tế thị
trường có thể có ba kiểu khiếm khuyết lớn: 1)
nền kinh tế có thể bị mất cân bằng
(giá cả không làm cung bằng cầu); 2) nền kinh tế có thể không có hiệu
quả (giá cả có thể tương ứng với những cân bằng không tối ưu); 3) nền
kinh tế có thể dẫn đến một tối ưu “bất công về mặt xã hội” (phân phối ban đầu của những chu cấp tương ứng với một tối ưu không làm
tối đa hoá hàm phúc lợi xã hội). Trên cơ sở này, ta có thể xác định ba lĩnh vực
lớn trong đó một sự can thiệp công cộng là tiềm tàng có lợi: chính sách ổn định
hoá, phân bổ các nguồn lực và phân phối lại những chu cấp ban đầu. Một chính
sách ổn định hoá cho phép chuyển từ thế mất cân bằng sang cân bằng, một chính
sách phân bổ cho phép chuyển từ một cân bằng không tối ưu sang một cân bằng tối
ưu và một chính sách phân phối lại cho phép chuyển từ một tối ưu không tối ưu
tối đa hoá phúc lợi xã hội sang một “optimum optimorum”. Bộ ba chính sách này, được Musgrave đề nghị năm 1959, vẫn là lí thuyết
trong nghĩa là thường không thể tìm ra những công cụ của chính sách kinh tế mà
các hiệu ứng chỉ giới hạn ở một lĩnh vực duy nhất. Ví dụ, một sụt giảm của lãi
suất nhằm thúc đẩy lại nền kinh tế (mục tiêu ổn định hoá) cũng có những hiệu
ứng phân bổ (làm thay đổi giá tương đối của tiêu dùng tương lai đối với giá
tương đối hiện nay) và những hiệu ứng phân phối lại (làm tăng thu nhập của
người đi vay và làm giảm thu nhập của người cho vay). Tính bội của những hiệu
ứng, ngược lại với những gì một số tác giả nghĩ, không tước đi hiệu lực của bộ
ba chính sách của Musgrave mà còn chứng minh lợi ích của bộ ba này: bằng cách
tách biệt những hiệu ứng của một sự can thiệp công cộng trong mỗi một lĩnh vực
mà ta có thể đánh giá là sự can thiệp này có căn cứ hay không (ví dụ để biết là
những lợi ích chờ đợi từ một biện pháp ổn định hoá là có cao hơn những hiệu ứng
tiêu cực mà biện pháp này có thể gây ra trong những lĩnh vực phân bổ và phân
phối lại hay không).
Chính sách phân
bổ các nguồn lực
Không thể trình bày ở đây tất cả những khía cạnh của kinh tế học công cộng
chuẩn tắc. Trong chừng mực mà những vấn đề ổn định hoá và phân phối lại được để
lại cho những bộ môn khác xử lí, dưới đây chúng tôi giới hạn ở cái lõi của kinh
tế học công cộng chuẩn tắc, chính sách phân bổ các nguồn lực. Mục đích của
chính sách này là tìm lại những điều kiện của một tối ưu Pareto, mà không quan
tâm đến, ít ra là trong bước đầu, những đặc điểm phân phối lại và của tối ưu
thu được. Chuẩn qui chiếu của các chính sách phân bổ các nguồn lực là cân bằng
chung cạnh tranh
trong một nền kinh tế kiểu Arrow-Debreu. Thể theo định lí thứ nhất của kinh tế
học phúc lợi, hay định lí bàn tay vô hình
(được đặt tên như thế để tôn vinh Adam Smith) thì cân bằng chung của cạnh tranh hoàn
hảo là tối ưu theo nghĩa của Pareto (Myles, 1995, chương 2).
Ngược lại, nếu những điều kiện cần thiết không được thoả mãn thì thị trường bị “thất bại” và chỉ có thể dẫn đến, trong trường hợp
tốt nhất, một cân bằng không tối ưu. Một cách cơ bản, chính sách công cộng về
phân bổ các nguồn lực nhằm liệt kê những thất bại của thị trường và xác định
đâu là những can thiệp có khả năng đưa nền kinh tế về thế tối ưu.
Những rào cản gia
nhập. – Việc có những rào cản nhập ngành, bằng cách làm cho một số thị trường là
không tranh chấp được một cách hoàn hảo (không có tự do gia nhập và xuất ngành
mà không có chi phí) đưa vào những yếu tố độc quyền. Nguồn gốc thứ nhất của “thất bại” có thể là một tình thế thực tế (kiểm
soát độc quyền một nguồn lực chủ yếu và không có nguồn lực thay thế tương tự),
hoặc là do chính hành động của Nhà nước (độc quyền hợp pháp). Ở thế cân bằng,
sản lượng là quá ít và được bán với một giá quá cao (dưới một số điều kiện, đặc
biệt là không thể phân biệt hoá bằng giá). Kết quả là một sự lãng phí thặng dư
xã hội, được đo trên biểu đồ bằng “tam giác Harberger” (xem Lafay & Lecaillon, 1992). Sự can thiệp công cộng có thể khoác
nhiều hình thức: quốc hữu hoá, qui định pháp luật nhằm buộc tôn trọng tự do gia
nhập, qui định giá cả và hợp đồng Nhà nước-doanh nghiệp (nhằm động viên các độc
quyền sản xuất sản lượng tối ưu). Theo một số tác giả, chi phí xã hội của những
độc quyền là cao hơn nhiều diện tích của tam giác Harberger, trong chừng mực mà
những nhà sản xuất “tìm kiếm đặc quyền đặc lợi” (rent-seekers) sẽ đầu tư những nguồn lực chỉ để nhận được sự bảo
hộ độc quyền của Nhà nước (ví dụ đối với những nhà cạnh tranh nước ngoài). Như
thế, sự mất trắng về mặt xã hội được đo bằng một diện tích lớn hơn nhiều, được
biết dưới tên “hình thang Tullock” (Mueller, 1989, chương 13). Ngược lại, hi vọng thu được những lợi nhuận độc
quyền là một trong những động cơ của óc kinh doanh và đổi mới: làm biến mất tất
cả những lợi nhuận độc quyền (và không chỉ những lợi nhuận nhằm “tìm kiếm tô”) có thể là phù hợp với “tính hiệu quả tĩnh” nhưng đặt ra nhiều vấn đề nghiêm trọng
về mặt “hiệu quả động”.
Độc quyền tự
nhiên. – Định lí bàn tay vô hình kéo theo là những chi phí trung bình không có
tính cộng dưới. Trong trường hợp ngược lại (chi phí cộng dưới – C(Q1)
+ C(Q2) > C(Q1 + Q2)) thì toàn bộ sản xuất do một doanh nghiệp duy nhất đảm nhiệm và doanh
nghiệp này sẽ ở vào thế độc quyền tự nhiên. Ở đây ta giới hạn vào vấn đề của
độc quyền tự nhiên gọi là độc quyền tự nhiên “mạnh”, nghĩa là sao cho không những các chi
phí trung bình là có tính cộng dưới mà còn là những chi phí giảm dần. Điều rất
thường xảy ra là sự giảm dần của những chi phí trung bình gắn với tầm quan
trọng của những chi phí cố định mà việc sản xuất trong một số ngành đòi hỏi.
Khác với trường hợp trên, với điều kiện thị trường là hoàn toàn tranh chấp
được, doanh nghiệp ở thế độc quyền tự nhiên không có lợi nhuận ở thế cân bằng
và không có khả năng ấn định giá của mình. Dù sao đi nữa, doanh nghiệp không
thể sản xuất ở thế tối ưu (làm bằng nhau giá và chi phí cận biên) vì điều này
kéo theo việc sản xuất lỗ (do tính giảm dần của chi phí nên chi phí trung bình,
luôn cao hơn chi phí cận biên, sẽ cao hơn giá). Như thế Nhà nước có thể hoặc là
quốc hữu hoá doanh nghiệp và sản xuất với thâm hụt ở thế tối ưu, hoặc trợ cấp
cho doanh nghiệp tư nhân để doanh nghiệp có thể sản xuất ở thế tối ưu (vừa qui
định những quyết định sản xuất và định giá của doanh nghiệp này). Dù giải pháp
nào được chọn đi nữa thì vẫn còn một vấn đề nghiêm trọng là việc kiểm soát thâm
hụt được phép hay trợ cấp được trao. Đặc biệt là rất khó tách bạch phần nào của
thâm hụt là do việc ấn định một giá tối ưu gây ra và phần nào là hậu quả của
việc sản xuất không hiệu quả. Một cách có hiệu quả để giải quyết vấn đề này là
áp đặt cân đối ngân sách, và do đó đặt mình trong một cách nhìn tối ưu cấp hai.
Như thế, ta đi đến một cách định giá theo kiểu Ramsey-Boiteux (trong một tình
thế cân bằng bộ phận đơn giản, với một sai biệt giữa giá và chi phí cận biên tỉ
lệ nghịch với độ co dãn giá của cầu). Thế mà, người ta chứng minh là giá này
chính là giá mà một độc quyền tự nhiên tự ấn định lấy trên một thị trường hoàn
toàn tranh chấp được. Tính tối ưu cấp hai này của cân bằng độc quyền tự nhiên
đôi lúc được biết dưới tên “định lí bàn tay vô hình yếu”.
 |
| Ronald Coase (1910-2013) |
Những ngoại ứng. – Loại thất bại
thứ ba của thị trường là thất bại của những ngoại ứng
hay hiệu ứng ngoại lai, nghĩa là tình thế trong đó hành động của một cá thể hay
của một doanh nghiệp có những hệ quả đối với những cá thể hay doanh nghiệp khác
(mà không thể bồi thường). Sự có mặt của những ngoại ứng kéo theo một sai biệt
giữa chi phí cận biên tư nhân (hay lợi ích cận biên tư nhân), gắn với những hệ
quả đối với tác giả của hành động và chi phí cận biên xã hội (hay lợi ích cận biên
xã hội), một chi phí có tính đến những hệ quả đối với tất cả những thành viên
của xã hội. Những giá thị trường phản ảnh những lợi ích hay chi phí tư nhân
trong lúc tối ưu xã hội đặt cơ sở trên những lợi ích hay chi phí xã hội. Sự can
thiệp công cộng nhằm buộc các tác nhân nội bộ hoá những ngoại ứng mà họ phải
chịu trách nhiệm và qua đó loại trừ những nguyên nhân chênh lệch giữa cân bằng
và tối ưu. Sự can thiệp này có thể được tiến hành dưới hình thức một chính sách
đánh thuế nhằm tác động đến hệ thống giá cả (thuế –
hoặc trợ cấp – được gọi là thuế – hay trợ cấp – pigouvian, do tên của nhà kinh tế A. C.
Pigou, người đầu tiên đề xuất giải pháp này) hoặc dưới dạng một định giá tối ưu
áp đặt cho các doanh nghiệp trước đó đã được quốc hữu hoá hay bị qui định hoá.
Khi những chi phí giao dịch giữa các bên liên can vào một ngoại ứng là không
đáng kể thì sự can thiệp công cộng có thể giới hạn ở việc xác định đầy đủ hơn
cấu trúc của những quyền sở hữu. Thật vậy, người ta chỉ ra rằng những cuộc mặc
cả tự nguyện là đủ để làm nổi lên một tình thế tối ưu (định lí Coase).
Một cách tổng quát hơn, khuyết điểm chính của khái niệm ngoại ứng là khả năng
quá lớn của khái niệm này trong việc biện minh cho những sự can thiệp công
cộng. Trong thực tiễn, trước khi sửa sai một ngoại ứng, phải kiểm tra là việc
sửa sai này có những cơ sở đủ khách quan và quan trọng và việc sửa sai này không
mang đến nhều bất tiện hơn là tiện lợi. Ví dụ, tư tưởng của một người có thể
gây khó chịu cho những người khác rõ ràng là một nguồn ngoại ứng tiêu cực nhưng
may thay đó không phải là một lí do đủ để biện minh cho việc kiểm soát công
cộng tư tưởng.
Sản phẩm tập thể
và sản phẩm khuyến dụng. – Thị trường chỉ hoạt động một cách tối ưu nếu những sản phẩm mà thị trường
cung cấp có tính riêng tư, nghĩa là chỉ đem đến sự thoả mãn cho một người duy
nhất. Một sản phẩm tập thể công cộng, trái lại, liên quan đến nhiều người tiêu
dùng cùng một lúc (đó là một dạng ngoại ứng mở rộng). Ta ghi nhận là “công cộng” ở đây có nghĩa, như trong thuật ngữ
tiếng Anh public good, chung (sẵn có cho mọi người) và không nhất thiết
là do Nhà nước cung cấp. Người ta phân biệt những sản phẩm tập thể “thuần tuý” với những sản phẩm tập thể “không thuần tuý”. Trong trường hợp đầu đó là những sản
phẩm tuân thủ nguyên tắc không cạnh tranh trong tiêu dùng: việc một cá nhân
tiêu dùng một đơn vị của sản phẩm không làm giảm sản lượng sẵn có cho những
người khác. Chỉ cần là thành viên của cộng đồng có liên quan để được thụ hưởng
sản phẩm tập thể và việc có thêm một người tiêu dùng nữa chỉ tốn có một chi phí
cận biên bằng không. Trong những điều kiện này, giá tối ưu là bằng không và ta
hiểu vì sao thị trường không bao giờ cung cấp được số lượng tối ưu của một sản
phẩm tập thể thuần tuý. Một đặc điểm thứ hai của những sản phẩm tập thể thuần
tuý là không thể có việc loại trừ (hay là một chi phí vô tận). Trên một thị
trường, người nào không chi trả thì không được gì hết: đó là nguyên tắc loại
trừ. Trong trường hợp của một sản phẩm tập thể thuần tuý, chỉ cần là thành viên
của nhóm hay của vùng cung cấp là có thể thụ hưởng: không người thụ hưởng nào
chi trả nếu việc không chi trả không ngăn cản họ có được sản phẩm. Vì hai lí do
trên (không cạnh tranh trong tiêu dùng và không thể loại trừ) nên không thể áp
dụng định lí bàn tay vô hình trong một nền kinh tế có những sản phẩm tập thể
thuần tuý. Định lí Samuelson (1954) xác lập là, trong một nền kinh tế có một
sản phẩm tập thể G, n sản phẩm tư nhân
(i = 1, …, n) và m cá thể (h = 1, …, m) thì tối ưu buộc phải làm bằng nhau, cho mỗi sản phẩm tư nhân i, tỉ suất biến đổi cận biên giữa G và i (MRTGi) và tổng, cho tất cả những cá thể h, những tỉ suất thay thế cận biên giữa
G và i (∑MRShGi).
Khái niệm sản phẩm tập thể thuần tuý tương ứng với một trường hợp cực đoan
khá lí thú về mặt lí thuyết. Nhưng, trong thực tế, những sản phẩm tập thể thuần
tuý là rất hiếm. Ngay cả những ví dụ thường được nêu (quốc phòng, tư pháp, soi
sáng tập thể, v.v.) không phải bao giờ cũng thoả mãn hoàn toàn hai điều kiện
không cạnh tranh trong tiêu dùng và tính không thể loại trừ. Do đó hầu hết
những sản phẩm tập thể là những sản phẩm tập thể không thuần tuý, vướng phải
những vấn đề tắc nghẽn khi vượt quá một ngưỡng sử dụng (ví dụ đường sá, cảng
hay công viên). Trong trường hợp này, lợi ích cho được là một hàm tăng của cung
sẵn có của sản phẩm tập thể và là một hàm giảm của của việc sử dụng sản phẩm
này. Trong những điều kiện tối ưu có sự can dự của lợi thế riêng mà một cá thể
thu được từ sản phẩm tập thể không thuần tuý và những ngoại ứng tiêu cực cá thể
này bắt người khác phải gánh chịu, khi ngưỡng tắc nghẽn bị vượt qua (xem Myles,
1995, chương 9). Có thể suy ra từ đó một số đề nghị định giá có điều hoà, đặc
biệt là về mặt giao thông đường bộ (với những ứng dụng thực tiễn trong những
thành phố như Singapore hay Oslo hay tại sân bay Los Angeles).
Nhà nước có thể buộc phải thay đổi sự phân bổ các nguồn lực do thị trường
thực hiện ngay cả khi thị trường không có khuyết tật (khi thị trường ở thế
tương ứng với một tối ưu Pareto, phù hợp với định lí bàn tay vô hình). Đặc biệt
là thực hiện việc giám hộ công cộng trên thị trường được thể hiện bằng việc
cung cấp một số sản phẩm khuyến dụng. Trong trường hợp này, Nhà nước cho rằng
những sở thích được các cá thể bộc lộ không phản ảnh những sở thích “thật sự” của họ vì các cá thể thiếu thông tin,
thiếu giáo dục hay thiếu ý thức công dân. Đôi lúc biện minh về cơ bản có tính
gia trưởng này bị phê phán nặng nề nhân danh tự do cá nhân. Nhưng phải thừa
nhận là, ít ra là trong một số trường hợp chính xác, người ta có nhiều lí do để
cho ý kiến của một nhóm người “sáng suốt” (ví dụ, ý kiến của các bác sĩ trong việc kê toa thuốc) được thắng thế.
Tài trợ cho sự
can thiệp công cộng
Nguyên lí những chi phí cơ hội kéo theo là mỗi đơn vị nguồn lực được sử
dụng trong khu vực công cộng phải được trả theo giá của nó trong khu vực tư
nhân. Nói cách khác, tối ưu tương ứng với một ngân sách công cộng cân bằng lúc
khởi đầu (Johansen, 1965). Việc tài trợ những chi tiêu của Nhà nước (mà để đơn
giản hoá được giả định là chỉ liên quan đến các sản phẩm tập thể) đặt ra một
loạt vấn đề. 1) Trong chừng mực mà nguyên lí loại trừ không áp dụng cho
các sản phẩm tập thể (dù không trả tác nhân vẫn được thụ hưởng) thì không có ai
tự nguyện đóng đóng góp cả: để giải quyết vấn đề “người ăn không” này, phải tận thu những nguồn công cộng
bằng cưỡng bức (trưng dụng hay thuế). 2) Nhưng số tiền thuế tối ưu phải
trả tuỳ thuộc vào những sở thích cá thể đối với những sản phẩm tập thể (đây là
một giá cá biệt hoá). Mỗi người đóng thuế do đó được khuyến khích đánh giá thấp
những sở thích mà mình bộc lộ. Để đối mặt với khó khăn này, có thể hình dung
nhiều cơ chế động viên (Bénard, 1985; Laffont, 1988; Mougeot, 1989). Tuy nhiên,
trong thực tiễn, những tập thể quan trọng thường tự bằng lòng với những chỉ báo
không hoàn hảo nhưng “khách quan” (như thu nhập, của cải hay gia cảnh). 3) Thuế thu được chỉ được
dùng để chuyển những nguồn lực từ khu vực tư nhân sang khu vực công cộng thôi.
Điều kiện về tính trung lập phân bổ này được thoả mãn khi ta phân biệt thuế và
chuyển nhượng đồng đều, nghĩa là sao cho không có cá thể nào có thể thay đổi số
tiền phải trả bằng cách thay đổi hành vi của mình được. Lí thuyết của Lindahl
như thế cho phép xác định, thông qua mặc cả giữa các nhóm xã hội, số chi tiêu
công cộng tối ưu lẫn việc phân phối chi tiêu này giữa những người đóng thuế
khác nhau. Tiếc rằng phương thức này không chỉ có thể bị những người tham gia
thao túng mà thường là không thể tìm ra được những thuế đồng đều có thể chấp
nhận được cả về mặt xã hội lẫn chính trị.
Vì tất cả những lí do trên, lí thuyết thuế khoá thường được lồng trong một
logic tối ưu cấp hai, đặc biệt là trong việc đánh thuế sản phẩm và dịch vụ (vấn
đề là tối thiểu hoá chi phí xã hội gắn với một mức thu thuế nhất định). Vấn đề
đặt ra là tương tự với vấn đề định giá của một doanh nghiệp công cộng. Lí
thuyết hiện đại về đánh thuế tối ưu, xuất phát từ những công trình của Diamond
và Mirrlees, mở rộng và khái quát hoá qui tắc Ramsey (qui tắc này, trong trường
hợp đơn giản nhất, tương ứng với “qui tắc nghịch đảo của những độ co dãn” – các sản phẩm phải được đánh thuế theo tỉ lệ nghịch với độ co dãn giá của
cầu sản phẩm). Trong trường hợp thuế thu nhập, vấn đề trung tâm là vấn đề đánh
đổi giữa hiệu quả và công bằng và việc xác định qui tắc đánh thuế tối ưu, tuyến
tính hay phi tuyến. Một số kết luận dẫn đến những qui tắc rõ ràng là ít tương
hợp với những qui tắc quan sát được trong thực tế (xem Myrles, 1995, chương 4
và 5).
Thất bại của thị
trường và thất bại của Nhà nước
 |
Trong một thời gian dài, kinh tế học công cộng chuẩn tắc cho rằng đối
tượng của bộ môn này giới hạn, ít ra là đối với những gì liên quan đến việc
phân bổ các nguồn lực, ở việc làm rõ những thất bại của thị trường. Nhưng không
có gì cho phép khẳng định là tất yếu Nhà nước sẽ làm tốt hơn thị trường cả. Sự
can thiệp công cộng kéo theo những chi phí kĩ thuật (thu thập thông tin, chi
phí thể chế ra quyết định, triển khai các chương trình, thu thuế cần thiết để
tài trợ các chương trình này). Do đó sự can thiệp của Nhà nước chỉ có thể có
lợi nếu hoạt động của thị trường vượt quá một ngưỡng rối loạn. Mặt khác, và
nguồn gốc chính của vấn đề nằm ở cấp độ này, chính bản thân Nhà nước cũng có
thể phạm những thất bại rất quan trọng. Những mục tiêu riêng của những nhà ra
quyết định chính trị (đặc biệt là mục tiêu duy trì quyền lực) có thể đưa đến
những quyết định rất xa với việc tối đa hoá phúc lợi xã hội, về mặt ổn định hoá
(lí thuyết chính trị của chu kì kinh tế theo kiểu Nordhaus) lẫn phân bổ các
nguồn lực hay phân phối lại (biện pháp thuận lợi cho một số nhóm có tính quyết
định về mặt chính trị). Mặt khác, cấu trúc của hệ thống ra quyết định công cộng
có thể đặt ra những vấn đề người uỷ quyền-người đại diện (tạo điều kiện thuận
lợi cho những hành vi quan liêu) hay dẫn đến việc bỏ qua một số hiện tượng lấn
quyền (đặc biệt là trong những hệ thống phi tập trung hoá). Vì những lí do này
và vì những lí do khác nữa, kinh tế học công cộng hiện đại có xu hướng ngày
càng trở nên một lí thuyết về hành vi của những tác nhân công cộng hơn là chỉ
đơn giản một lí thuyết về những rối loạn của các thị trường.
 |
▶ ATKINSON A. B. & STIGLITZ J. E., Lecures on Public Economics,
New York, McGraw-Hill, 1980. – BENARD J., Économie publique, Paris, Economica, 1985. – BROWN C. V. & JACKSON P. M., Public
Sector Economics, Cambridge, Basil Blackwell, in lần thứ tư, 1990. – CORNES R. & SANDLER T., The
Theory of Externalities, Public Goods and Club Goods, Cambridge, Cambridge
University Press, 1986. – CROZET Y., Analyse économique de l’ État, Paris, A. Colin, in lần thứ hai, 1997.
– DREZE J. H., “Forty
Years of Public Economics: A Personal Perspective”, Journal of Economic Perspectives,
1995, 9 (2), 111-130. – JOHANSEN L., Public Economics, Amsterdam, North-Holland, 1965. – KOLM S. C., La bonne économie, la
réciprocité générale, Paris, PUF, 1984. – LAFAY J. D. & LECAILLON J., L’économie mixte, Paris, PUF, “Que sais-je?” 1051, 1992. – LAFFONT J. J., “Incentives and the Allocation of Public Goods”, trong AUERBACH J. & FELDSTEIN M., Handbook
of Public Economics, vol. II, chap 10, 1987; Fondements de l’économie publique, vol. 1, Paris, Economica, 1988. – MOUGEOT M., Économie du secteur public, Paris, Economica, 1989. – MUELLER D., Public Choice II,
Cambridge, Cambridge University Press, 1989. – MUSGRAVE R. A., The Theory of Public
Finance: A Study in Public Economy, New York, McGraw-Hill, 1959. – MYLES G. D., Public Economics,
Cambridge, Cambridge University Press, 1995. – STIGLITZ J. E., Economics of the
Public Sector, New York, Norton, in lần thứ hai, 1988 (bản dịch tiếng Việt:
Kinh tế học công cộng, nhà xuất bản Khoa học và kĩ thuật, Hà Nội, 1995).
– WOLFELSPERGER
A., Économie publique, Paris, PUF, 1995.
Christian AUBIN
Giáo sư đại học
Panthéon-Sorbonne (Paris 1)
và
Jean-Dominique LAFAY
Giáo sư đại học
Panthéon-Sorbonne (Paris 1)
Nguyễn Đôn Phước dịch
® Độc quyền công cộng; Hiệu quả đối lại công bằng; Kinh tế thị trường đối lại kinh tế phi thị
trường; Lí thuyết tổ chức; Ngoại ứng; Tư hữu hoá.
Nguồn: Dictionnaire des sciences économiques,
sous la direction de Claude Jessua, Christian Labrousse, Daniel Vitry, PUF,
Paris, 2001.
