ĐẶT CƯỢC VÀO CÁC BIỆN PHÁP TRỪNG PHẠT ĐỂ THƯƠNG THẢO?
Về tốc độ và phạm vi của các biện pháp trừng phạt Nga, và triển vọng của những con đường thoát |off-ramp|.
Một biểu đồ từ các trang Câu hỏi thường gặp |FAQ| liên
quan đến những
biện pháp trừng phạt đối với các hoạt động nước ngoài có hại của Nga của Bộ Tài chính.
Đối với một bá chủ toàn cầu, đưa ra quyết định cuối cùng về quản lý khủng hoảng có vẻ chủ yếu chỉ bao gồm việc đăng tải các tệp PDF lên các trang web của chính phủ. Trong tình trạng lo sợ về tài chính hồi tháng 3 năm 2020, khi coronavirus lần đầu tiên lây lan khắp Global North [từ dùng để chỉ những quốc gia giàu có nhất, trình độ công nghiệp hóa cao nhất nằm ở Bắc bán cầu – ND], Cục Dự trữ Liên bang đã sốt sắng công bố những bảng điều khoản đối với các cơ sở cho vay nhằm tạo ra tính thanh khoản của đồng đô la, và các bánh răng của hệ thống tài chính đã chuyển động để đáp lại. Kể từ ngày 22 tháng 2 năm nay, khi quân đội Nga xâm lược Ukraine, Văn phòng Kiểm soát Tài sản Nước ngoài (OFAC) – một bộ phận thuộc Bộ Tài chính phụ trách các biện pháp trừng phạt - đã đăng các thông báo nhằm vắt kiệt tính thanh khoản của nền kinh tế Nga. Trong vòng một tuần, các biện pháp này đã xuyên thủng “Pháo đài Nga” |Fortress Russia|, nỗ lực của Tổng thống Vladimir Putin nhằm chống lại các biện pháp trừng phạt đối với nền kinh tế đất nước của ông, và Washington một lần nữa đã chứng tỏ sức mạnh của mình trong việc phủ nhận — hay công nhận — tính thanh khoản của đồng đô la. Điều gì sẽ xảy ra tiếp theo?
Việc leo lên chiếc thang ngày càng cao của
các biện pháp trừng phạt đã diễn ra nhanh chóng. Sau khi Nga bắt đầu các
cuộc tiến đánh, Washington đã tăng cường phản ứng kinh tế của họ. Trong những bước đi đầu tiên của mình, Hoa Kỳ đã nhắm vào các ngân hàng phát triển lớn của nhà
nước và đã hạn chế [thị
trường] nợ công của Nga. Ngay hôm sau, OFAC đã cắt đứt hoàn toàn các liên kết tài chính giữa hệ thống
tài chính toàn cầu với một vài trong số những ngân hàng lớn nhất của Nga (bao gồm
hai ngân hàng hàng đầu của quốc gia này) và siết chặt việc tài trợ cho một số
công ty lớn nhất của Nga. Đồng thời, Bộ Thương mại đã áp đặt các
biện pháp kiểm soát xuất khẩu, giới hạn đầu
vào của chuỗi cung ứng đối với các lĩnh vực hàng không vũ trụ và quốc phòng của
Nga.
Vào cuối tuần đầu tiên của cuộc chiến, sau
khi đạt được một thỏa thuận với Canada và các đồng minh châu Âu, Hoa Kỳ đã
thông báo các
biện pháp trừng phạt đối với Ngân hàng Trung ương Nga - đây là biện pháp mạnh tay nhất của quốc gia này cho đến thời
điểm ấy. Kể từ đỉnh điểm đó, Washington đã tăng
cường giới hạn lĩnh vực quốc phòng của
Nga, áp đặt các biện pháp kiểm soát xuất khẩu bổ sung nhắm vào ngành lọc dầu của
Nga, và hạn chế hoạt động thương mại với Belarus nhằm ngăn chặn những nỗ lực để
tránh các biện pháp trừng phạt. Gần đây nhất, Tổng thống đã thông
báo rằng Hoa Kỳ sẽ cấm nhập khẩu dầu, khí đốt
và than đá của Nga vào Hoa Kỳ. Suốt từ đó đến nay, Bộ Tài chính đã đều đặn thêm giới tinh hoa và giới tài phiệt Nga vào danh sách trừng phạt
của mình.
Song song đó, Liên minh châu Âu cũng ban hành
các lệnh trừng phạt của riêng họ, với tốc độ chậm hơn mức cần thiết nhằm để cho
từng quốc gia trong số 27 nước thành viên đồng thuận về từng biện
pháp. Đáng chú ý, tổ chức này hạn chế các ngân hàng lớn của Nga tiếp cận đến
Hiệp hội Viễn thông Tài chính Liên ngân hàng Toàn cầu (SWIFT), một công ty nhắn
tin tài chính của Bỉ, một hệ thống tạo sự thuận tiện cho hầu hết các giao dịch
tài chính toàn cầu.
.jpg)
Daleep Singh (1975-)
Kết hợp chính sách ngoại giao, kinh tế và sự
kết nối tài chính, các biện pháp trừng phạt của Hoa Kỳ là nỗ lực chung của Nhà
Trắng, Bộ Tài chính và Bộ Ngoại giao. Nhà Trắng điều phối chiến lược của
Hoa Kỳ. Cơ quan này thông báo các quyết định lớn, chẳng hạn như các biện
pháp trừng phạt lên ngân hàng trung ương, và định hướng các sáng kiến kinh tế giữa các chính phủ nhằm
chống lại Nga. Phó Cố vấn An ninh Quốc gia của Nhà Trắng Daleep Singh (người
mà, với cương vị là người đứng đầu Nhóm Thị trường Fed ở New York, đã quản
lý phản
ứng lo sợ do coronavirus vào tháng 3 năm 2020) là trung
tâm trong kế hoạch của Hoa Kỳ xuyên suốt cuộc
khủng hoảng hiện nay. Bộ Ngoại giao xử lý vấn đề truyền thông và điều phối
quốc tế. Ví dụ, để xoa dịu các thị trường đang bất ổn và các đồng minh đang
lo lắng - những quốc gia vốn phụ thuộc
vào nhập khẩu, Cố vấn cấp cao về An ninh Năng lượng Amos
Hochstein đã nói rõ trên tờ Bloomberg rằng
các biện pháp trừng phạt của Hoa Kỳ sẽ không nhắm vào dầu của Nga. Sau đó
thì, khi sức ép đối với các biện pháp trừng phạt năng lượng gia tăng, Ngoại trưởng
Antony Blinken lưu ý rằng “các
cuộc thảo luận rất tích cực” đang diễn ra với
châu Âu về một lệnh cấm vận tiềm tàng. Và, cuối cùng, sau khi Hoa Kỳ áp đặt
lệnh cấm của họ liên quan đến dầu, chính Hochstein đã gợi ý rằng Washington có
thể giải phóng lượng
dầu dự trữ để làm chậm đà tăng giá và
chính ông là người đã đến dự hội nghị nổi tiếng của ngành năng lượng
nhằm thúc giục các công ty khai thác dầu tăng
sản lượng.
Trong khi đó, Bộ Tài chính mới là cơ quan thực
sự áp đặt các biện pháp trừng phạt. Điều này đồng nghĩa với chuyện xây dựng
việc thực thi các biện pháp về mặt kỹ thuật. Ví dụ, đối với vấn đề về năng
lượng, trong khi Bộ Ngoại giao xử lý khía cạnh truyền thông Bộ Tài chính đã ban
hành một bản diễn giải chi tiết —được gọi là cắt
bớt năng lượng |energy carve-out|— giải
thích rằng việc mua dầu và khí đốt thông qua các ngân hàng bị trừng phạt sẽ được
cho phép.
Do tác động quá lớn đến hoạt động kinh tế và
đời sống con người, chính sách trừng phạt được đưa ra với ít thủ tục hành chính
rườm rà và không thông dụng. Không giống như chính sách tiền tệ, vốn thuộc
thẩm quyền của một cơ quan độc lập, chính sách trừng phạt hoàn toàn nằm dưới sự
kiểm soát chính trị của cơ quan hành pháp và đối mặt với ít hoạt động kiểm tra
về mặt lập pháp hay về mặt thủ tục. Để giải thích và ban hành bản diễn giải
“cắt bớt năng lượng”, mà sẽ ảnh hưởng đến 12% thương mại dầu mỏ toàn cầu, OFAC chỉ đơn giản là đăng tải một
“Câu hỏi thường gặp” trên trang web của mình.
Sự tuân thủ quá đáng
.jpg)
Amos Hochstein (1973-)
Cũng như những thông báo của Fed [về chính sách tiền tệ], chính chức năng phản ứng của các công ty đối với những phát ngôn
như vậy mới khiến cho các biện pháp trừng phạt có sức mạnh. Một
số tác động là trực tiếp và dự kiến được, như trong trường hợp dòng tiền ra rất
nhanh của người gửi tiền, điều mà đã đảm bảo rằng, trong vòng một tuần kể từ
khi áp đặt các biện pháp, Ngân hàng Trung ương châu Âu sẽ
đóng cửa chi nhánh ở EU của ngân
hàng lớn nhất của Nga. Ở những trường hợp khác, các biện pháp trừng phạt
tràn qua nền kinh tế theo những cách khó dự đoán hơn: Hoa Kỳ trừng phạt một
công ty Nga, một nhà cung cấp chỉ số chứng khoán của Hoa Kỳ loại
bỏ công ty này ra khỏi chỉ số của họ, một nhà quản
lý tài sản vốn là kẻ phải chạy theo chỉ số đã cố gắng bán cổ phiếu, những thất
bại, và những sự đoản mạch trên toàn bộ thị trường.
Trong giai đoạn áp đặt [các biện pháp trừng
phạt], đồng minh lớn nhất cho một cơ chế của các biện pháp trừng phạt của Hoa Kỳ
chính là sự tuân thủ quá đáng Ký ức về những
khoản phạt nặng của Hoa Kỳ đối với hành động tránh các biện pháp trừng phạt và nỗi sợ không thể tiếp cận đến hệ thống đồng đô la đảm bảo
rằng các công ty sẽ vượt xa hơn những câu chữ của điều luật khi họ phản ứng với
các biện pháp của Hoa Kỳ. (Như một quan chức ngân hàng Đức đã nói với tờ Wall
Street Journal, “Khẩu vị rủi ro của chúng tôi…
đã giảm xuống còn 0.”)
Mặc dù đã có sự cắt bớt năng lượng, những
thương nhân hay lo lắng vẫn
tránh xa dầu của Nga, chờ xem liệu
Hoa Kỳ có thuyết
phục được châu Âu cấm nhập khẩu hay
không. Những tác động của sự tuân thủ quá đáng như vậy củng cố lẫn
nhau. Việc
thiếu sự quan tâm của thị trường có nghĩa
là dầu của Nga đang giao dịch dưới mức giá chuẩn toàn cầu, khiến nó trở thành một
ý tưởng kinh doanh có tiềm năng hấp dẫn. Thế nhưng, sau khi Shell đối mặt
với kết
quả bất lợi không mong muốn đang phổ biến do
hành động mua một cách hợp pháp hàng hóa của Nga được chiết khấu cao, các
thương nhân lại tiếp tục né tránh dầu của Nga do những lo ngại về danh tiếng và
sự tuân thủ.
Sự phức tạp của các cơ chế trừng phạt quốc tế
chồng chéo được thiết lập trong vài ngày qua đã làm tăng thêm sự bất trắc trong
kinh doanh. Khi không thể chắc chắn, tốt hơn hết là nên ngừng giao dịch
hoàn toàn với Nga. Chẳng hạn, các ngân hàng Singapore nên làm gì khác khi
Cơ quan tiền tệ của quốc gia họ gửi
cho họ một thông tư nhằm, một cách lịch sự,
“nhắc nhở họ quản lý mọi rủi ro liên quan đến tình hình ở Ukraine và các biện
pháp trừng phạt do các cơ quan tài phán chính áp đặt”?
Mỗi ngày đều có những thông báo mới về việc
các công ty từ
bỏ các tài sản tài chính Nga hay cắt
đứt mối quan hệ với các khách hàng Nga, cho
dù về mặt pháp lý họ có được yêu cầu làm như vậy hay không. Một số biện
pháp có thể được thu hồi, giống như việc Apple loại bỏ các cơ quan truyền thông của Nga như Sputnik và RT khỏi cửa hàng ứng dụng App Store. Nhưng các biện pháp
khác, chẳng hạn như việc công ty dầu mỏ BP
của Anh rút gần 20% cổ
phần trong tập đoàn dầu mỏ khổng lồ của Nga, Rosneft, thì sẽ không thể đảo ngược.
Không phải tất cả các chiến dịch trừng phạt đều đạt được sự chia tách về mặt kinh tế tự nguyện nhanh chóng đến như vậy. Tình cảnh khốn cùng của người dân Ukraine, sự nhất trí của các chính phủ phương Tây và sự phi pháp rõ ràng của cuộc xâm lược của Nga đã khiến các công ty khó giữ được tính trung lập. Các công ty đã kết hợp những thông cáo báo chí tiết lộ phản ứng của họ đối với các biện pháp trừng phạt với những thông báo về các nỗ lực nhân đạo ủng hộ Ukraine. Hãy so sánh, sau các biện pháp trừng phạt Nga năm 2014, một giám đốc điều hành châu Âu đã khoe khoang về việc học được cách sử dụng tài trợ của Trung Quốc để vượt qua các hạn chế của phương Tây. Ngoài ra, mức độ nghiêm trọng của các biện pháp trừng phạt và việc chính phủ Hoa Kỳ và EU sẵn sàng chịu thiệt hại kinh tế có khả năng làm gia tăng sự tuân thủ quá đáng bằng cách nói rõ với các công ty rằng Washington và Brussels đã nghiêm túc. Sự rạn nứt hoàn toàn giữa Nga và phương Tây trái ngược với kinh nghiệm năm 2014, chẳng hạn, khi Đức áp đặt các biện pháp trừng phạt chống lại Moscow nhưng lại phụ thuộc sâu vào khí đốt của Nga, hầu như không khiến cho các công ty hiểu về một sự sẵn sàng thực thi các biện pháp nhằm đạt đến tác động tối đa của các biện pháp đó.
.jpg)
Antony Blinken (1962-)
Các biện pháp trừng phạt có thể gây ra thiệt
hại về kinh tế theo nhiều cách khác nhau, và ngành hàng không Nga đã phải gánh
chịu phần lớn những thiệt hại đó. Đầu tiên, đã có một sự cố ngắt kết nối
khỏi mạng chính. Aeroflot, hãng hàng không hàng đầu của quốc gia
này, đã không
thể truy cập vào phần mềm chuyên dụng đặt vé
máy bay - Sabre, một loại hạ tầng vô hình nhưng vô cùng quan trọng giống như
SWIFT giúp lan rộng những tác động của các biện pháp trừng phạt. Tiếp theo
là sức ép thương mại. Các biện pháp trừng phạt của EU buộc các công ty cho
thuê châu Âu phải vô
hiệu hóa hợp đồng với các hãng hàng không Nga, cho phép họ tái chiếm giữ hơn một nửa
số máy bay Nga, ít nhất là về mặt lý thuyết. Lo sợ bị tái chiếm giữ, chính
phủ Nga đã ngăn các hãng hàng không bay ra nước ngoài. Sau đó, một dạng sức
ép mới xuất hiện dưới hình thức những biện pháp kiểm soát xuất khẩu. Trong
một diễn biến mới, các chiến dịch kinh tế của Mỹ và EU không chỉ tập trung vào
các biện pháp tài chính mà còn vào chuỗi cung ứng, giới hạn nguồn cung các linh
kiện và phụ tùng vật tư nhất định cho các hãng hàng không Nga. Với việc tiếp
cận có giới hạn đến các linh kiện, hạm đội Nga sẽ từ từ suy thoái vì họ phải tự tháo
các máy móc cũ để lấy các phụ tùng
thay thế. Một cách tự nguyện, Manchester United đã
cắt đứt thỏa thuận tài trợ của họ với
Aeroflot.
Tác động cộng dồn của các biện pháp trừng phạt
Nga là rất thảm khốc. Xung quanh bất đồng, Nga đã
áp đặt các biện pháp kiểm soát vốn nghiêm ngặt,
tăng lãi suất lên 20% và khiến nợ của họ hạ
xuống mức thấp. Vào thứ Năm, ngày 3 tháng
3, JP
Morgan đã công bố những ước tính rằng GDP của
quốc gia này sẽ giảm 35% trong quý hai và 7% trong năm 2022. Mức độ thiệt hại
có thể tương đương với sự suy giảm khi Moscow vỡ nợ vào năm 1998. Những người
khác thì nhìn thấy một sự ngược dòng lịch sử trở lại năm
1918.
Phần khó khăn
Những thiệt hại sẽ như thế nào? Trước
khi cuộc xâm lược diễn ra, các biện pháp trừng phạt xuyên Đại Tây Dương đối với
Nga có ý nghĩa răn đe. Giờ đây, các biện pháp này là một vật thương thảo. Hoa
Kỳ sẽ áp đặt hình phạt cho đến khi Nga đáp ứng các yêu cầu của họ. Tuy vậy,
khi so sánh sơ bộ với các biện pháp trừng phạt chống lại Iran và Venezuela, chẳng có hình phạt nào dẫn đến những nhượng bộ. Các nền
kinh tế mục tiêu có thể và đang ổn định về trạng thái cân bằng của các trừng phạt
dưới mức tối ưu. (Thật vậy, bản
tóm tắt của cộng đồng tình báo Hoa
Kỳ trước Quốc hội cho thấy mức độ tin tưởng thấp đối với mối
quan hệ bền chặt giữa đòn tấn công kinh tế hiện nay và đòn bẩy ngoại giao.)
Nếu các biện pháp trừng phạt và sự leo thang
thực sự mở ra một con đường cho ngoại giao, điều quan trọng sẽ là làm rõ những
gì Kyiv, Washington và Brussels muốn — và những gì họ sẽ đưa ra. Cả ba bên
tham gia vào chính sách trừng phạt của Hoa Kỳ sẽ có một vai trò nào đó. Bộ
Ngoại giao sẽ phải phối hợp với Ukraine và châu Âu để phát triển một yêu cầu rõ
ràng đối với Nga. Và sau hai tuần của chủ nghĩa tối đa và sự kinh hãi lan
rộng trước sự nhanh chóng và sức mạnh mang tính hủy diệt của các biện pháp trừng
phạt, Nhà Trắng sẽ phải nhắc nhở công chúng rằng các biện pháp như vậy là một
phương tiện để chấm dứt [cuộc chiến].
Đóng góp của Bộ Tài chính vào lĩnh vực ngoại
giao sẽ ít được cảm nhận hơn nhưng hầu như hoàn toàn quan trọng: đảm bảo rằng
Washington có thể giữ lời hứa về việc kết thúc cuộc thương thảo và đi đến việc
giảm nhẹ các biện pháp trừng phạt. Sức mạnh lịch sử-thế giới của các tệp
PDF và các Câu hỏi thường gặp có hiệu quả trong việc kết thúc một hoạt động
kinh doanh, nhưng ít hiệu quả hơn khi tái khởi động hoạt động kinh doanh
đó. Sự tuân thủ quá đáng điều xác định sức mạnh của các biện pháp trừng phạt
khi bắt đầu chiến dịch, có thể trở thành một lực cản đối với giai đoạn ngoại
giao. Mỹ có thể hứa rằng họ sẽ dỡ bỏ các biện pháp trừng phạt sau khi đạt
được một thỏa thuận, nhưng không thể đảm bảo rằng các công ty như Exxon
hay BP sẽ tự đảo ngược tiến trình.
Nền kinh tế Nga sẽ để lại những vết sẹo. Các
bước đi có vẻ bình thường, như thiết lập lại các liên kết đến các ngân hàng đã
bị trừng phạt trước đây, lại rất mất thời gian. Iran đã
học được điều này vào năm 2016 sau Thỏa thuận hạt nhân khi Ngoại trưởng Kerry phải tới châu Âu để đích thân khuyến
khích các ngân hàng giao dịch với
Tehran. Nhắc lại kinh nghiệm của Iran (khi nước này yêu cầu tiếp
cận máy bay Boeing như một phần của thỏa
thuận hạt nhân), việc khắc phục thiệt hại cho các hãng hàng không Nga cũng sẽ
là một điểm khó thỏa thuận. Tuy nhiên, việc kết nối lại với nền tảng đặt vé
Sabre, thuê đội bay mới hoặc khôi phục máy bay được bảo dưỡng kém sẽ mất thời
gian và cần đến sự hỗ trợ của Bộ Tài chính. Và ngay cả khi đó, Hoa Kỳ vẫn
sẽ không thể giảm tỷ
lệ bảo hiểm cho các hãng hàng không Nga,
những hãng đã cố gắng ngăn chặn việc tái chiếm giữ máy bay của họ.
 |
| Edoardo Saravalle |
Hai tuần sau cuộc chiến, cú đánh kinh tế dành
cho Nga đã vượt quá những kỳ vọng và liên minh Hoa Kỳ - EU, các bên đưa ra cú
đánh kinh tế này, vẫn song hành cùng nhau. Tuy nhiên, Washington và
Brussels lại chưa chuyển những thành tựu này vào công cuộc phòng vệ thành công
của Ukraine hay việc lập lại hòa bình. Các biện pháp trừng phạt duy trì
càng lâu, nền kinh tế Nga sẽ càng gánh chịu nhiều tổn thất hơn, và nền kinh tế
của quốc gia này sẽ càng trở nên vững chắc để có thể miễn nhiễm trước sức ép của
Hoa Kỳ. Các biện pháp trừng phạt có thể đã tạo ra một chút đòn bẩy. Phần khó
khăn là sử dụng nó.
Về
tác giả
Edoardo Saravalle là cây bút chuyên viết về các biện pháp trừng phạt và việc quản lý nhà nước về kinh tế. Bạn có thể theo dõi ông ở đây.
Nguyễn
Thị Thanh Trúc dịch
Nguồn: “Đặt cược vào các biện pháp trừng phạt để thương thảo?”, Phenomenal World, ngày 09 tháng 03 năm 2022
----
Bài viết có liên quan:
SWIFT: Việc loại trừ Nga phần lớn mang tính biểu tượng -
đây là lý do tại sao
